Постанова від 07.06.2023 по справі 560/161/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 червня 2023 року

м. Київ

справа № 560/161/21

провадження № К/9901/25648/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 березня 2021 року (суддя Шевчук О.П.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року (головуючий суддя Боровицький О.А., судді Матохнюк Д.Б., Шидловський В.Б.)

у справі № 560/161/21

за позовом ОСОБА_1

до Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради,

за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Комунального підприємства по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Комунального підприємства по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради щодо не продовження ОСОБА_1 , строку дії паспорта прив`язки на п`ять років тимчасової споруди (також за текстом ТС) для провадження підприємницької діяльності павільйону площею 29 кв.м., розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , транспортна зупинка "Торговий центр";

- зобов`язати відповідача продовжити термін дії паспорта прив`язки торгівельного павільйону за адресою по

АДРЕСА_2 . Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 березня 2021 року, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року, позов задоволено частково:визнано протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради щодо не продовження ОСОБА_1 строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності - павільйону площею 29,0 кв.м, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 транспортна зупинка "Торговий центр"); зобов`язано Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради продовжити на три роки ОСОБА_1 строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності - павільйону площею 29,0 кв.м, розташованого за адресою: м.Хмельницький вул. Кам`янецька (біля буд.№ 48 транспортна зупинка "Торговий центр"); у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове судове рішення, яким його позов задовольнити повністю.

4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради 29 квітня 2014 року видано позивачу паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 29 квітня 2014 року №692 павільйону площею 29,0 кв.м, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 транспортної зупинки "П`яте колесо", який дійсний до 22 квітня 2017 року. Надалі строк його дії продовжувався, зокрема, до 14 липня 2018 року, до 10 січня 2019 року, до 16 квітня 2019 року, до 02 січня 2020 року, до 20 березня 2020 року, до 19 червня 2020 року.

6. 23 червня 2020 року позивач звернувся через Центр надання адміністративних послуг Хмельницької міської ради з заявою, у якій просив продовжити строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності. До заяви було додано оригінал паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності.

7. Листом управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 03 липня 2020 року №Г/3095-03-2020 позивача повідомлено про те, що у зв`язку з прийняттям рішення 42-ої сесії Хмельницької міської ради від 17 червня 2020 року № 66 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Кам`янецькій, в р-ні транспортної зупинки "Торгівельний центр" (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) в постійне користування під сквер комунальному підприємству по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради, площею 1006 кв. м, продовжити паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності павільйону по вул. Кам`янецькій (біля тр. зуп. "Торговий центр") немає можливості.

8. Відповідно до рішення 42-ої сесії Хмельницької міської ради від 17 червня 2020 року № 66 надано, зокрема, дозвіл комунальному підприємству по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування під сквер по вул. Кам`янецькій, в р-ні транспортної зупинки "Торгівельний центр" (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля), площею 1006 кв. м.

9. Суд також встановив, що рішенням другої сесії Хмельницької міської ради від 23 грудня 2020 року №92 "Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання земельних ділянок в оренду та постійне користування, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок зі зміною цільового призначення" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки в постійне користування комунальному підприємству по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради, визначена площа, встановлені границі та наявний кадастровий номер земельної ділянки 6810100000:01:004:0650. Цільове використання земельної ділянки - під сквер.

10. Не погодившись з такою бездіяльністю Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради щодо не продовження ОСОБА_1 , строку дії паспорта прив`язки на п`ять років тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Задовольняючи частково позов, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що причини, вказані в листі відповідача, не є законною підставою для відмови у продовженні паспорта прив`язки. Також відповідачем не надано доказів змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, будівництві нових чи зміні розташування існуючих будівель, споруд, інженерних мереж, як це передбачено пунктом 3.11 Рішення Хмельницької міської ради «Про впорядкування розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та тимчасових конструкцій на території міста Хмельницького» від 22 березня 2017 року №30 (далі - Рішення №30).

12. Суди звернули увагу, що посилання відповідача на рішення 2-ої сесії Хмельницької міської ради від 23 грудня 2020 року №92 не може братись до уваги, оскільки прийнято після виникнення обов`язку у відповідача продовжити строк дії паспорту прив`язки.

13. Стосовно позовних вимог в частині зобов`язання Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради продовжити строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди, суди вважали, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради прийняти відповідне рішення, а саме продовжити позивачу строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди на 3 роки відповідно до пункту 3.1 Рішення №30.

Хмельницькою міською радою встановлено загальний строк продовження паспорту прив`язки саме 3 роки. Спеціальним строком продовження паспорту прив`язки у разі приведення торгівельної споруди до архітипу, затвердженого міською радою, є 5 років. Листом Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів управління архітектури та містобудування від 02 жовтня 2019 року №2/6617-03-19 позивачу фактично відмовлено в погодженні архітипу тимчасової споруди, а тому вимоги позивача стосовно застосування спеціального строку продовження паспорту прив`язки та продовження його на 5 років, є безпідставними.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

14. Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновок Верховного Суду, викладений в постановах від 12 серпня 2020 року у справі № 826/9181/16, від 10 червня 2021 року у справі № 826/10869/17 щодо застосування принципу мовчазної згоди, зокрема, те, що принцип мовчазної згоди може бути застосований за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.

15. На думку ОСОБА_1 , судами не враховано, що зміст листа Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів управління архітектури та містобудування від 02 жовтня 2019 року №2/6617-03-19 є пропозицією для обрання затвердженого архітипу та подальшого його впровадження; проігноровано той факт, що лист надісланий до обрання позивачем затвердженого міською радою архітипу та до здійснення дій щодо приведення тимчасової споруди до затвердженого архітипу. Судами не взято до уваги приєднання відповідачем оформленого позивачем нового ескізу тимчасової споруди (згідно з затвердженим архітипом) до паспорту прив`язки згідно зі сформованою відповідачем процедурою, що не оспорюється міською радою.

Враховуючи те, що відповідач не надав жодних заперечень, в тому числі обґрунтованих, щодо обраного позивачем архітипу, а також зовнішнього вигляду тимчасової споруди, після впровадження відповідного архітипу, приєднав новий архітип до паспорту прив`язки та продовжив строк дії паспорту прив`язки, шляхом проставлення підпису уповноваженої особи та скріплення його печаткою, презюмується згода відповідача та погодження обраного позивачем архітипу.

16. У відзиві на касаційну скаргу відповідач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій щодо часткового задоволення позову, зазначає, що рішенням позачергової 42-ої сесії Хмельницької міської ради від 17 червня 2020 року № 66 наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1006 га з метою передачі в постійне користування Комунальному підприємству по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради з цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови (землі будь-якої категорії, які використовуються як майдани, вулиці, проїзди, шляхи, громадські пасовища, сіножаті, набережні, пляжі, парки, зелені зони, сквери, бульвари, водні об`єкти загального користування, а також інші землі, якщо рішенням відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядування їх віднесено до земель загального користування) код 18.00 за рахунок земель комунальної власності, що розташовані в районі вулиці Кам`янецькій, в районі транспортної зупинки «Торгівельний центр» (напрямок руху до вул. Проскурівського Підпілля), Тобто рішення було прийнято якраз коли закінчився термін дії паспорту прив`язки ТС. Позивача ще на початку 2019 року листами повідомляли про необхідність перенесення ТС в інше місце.

17. Відповідач вважає, що помилковим є твердження позивача і жодним нормативним актом не передбачено, що відповідач повинен був надати свої обґрунтовані заперечення щодо обраного ним архітипу, а також зовнішнього вигляду ТС після впровадженого відповідного архітипу, приєднавши новий архітип до паспорту прив`язки та продовживши строк дії паспорту прив`язки, шляхом проставлення підпису та печатки і це презюмується як згода відповідача до погодженого обраного позивачем архітипу. З цього приводу, листом від 02 жовтня 2019 позивача було повідомлено, що надані ескізи фасадів ТС не відповідають затвердженим архітипам та необхідно узгодити з відповідачем архітипи згідно з вказаним документом.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

19. Позивач оскаржує судові рішення тільки в частині зобов`язання Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради продовжити строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди на 3, а не на 5 як просив ОСОБА_1 . Відповідач касаційної скарги на судові рішення в іншій частині не подав. У зв`язку з цим Верховний Суд переглядає у касаційному порядку судові рішення тільки в частині строку, на який мав бути продовжений паспорт прив`язки тимчасової споруди у цій справі.

20. Згідно з підпунктом 7 пункту "а" частини 1 статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

21. Статтею 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" визначено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

22. Згідно з пунктами 1, 2 частини 1 статті 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

23. Згідно із частиною 4 статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

24. На виконання статті 28 вказаного Закону Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 21 жовтня 2011 року № 244 затвердило Порядок № 244, який визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

25. Підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (пункт 2.1 Порядку № 244).

26. Згідно з пунктом 2.17 Порядку №244, строк дії паспорта прив`язки визначається органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або районної державної адміністрації відповідно до генерального плану, плану зонування та детального плану територій та з урахуванням строків реалізації їх положень.

27. Рішенням №30 встановлено, зокрема, таке:

пункт 3.1. строк дії договору особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності дорівнює строку дії паспорта прив`язки ТС і становить 3 роки;

пункт 3.2. у центральній частині міста можуть залишитись тільки ТС, у яких ведеться торгівля друкованими засобами масової інформації та іншою друкованою продукцією і частка яких складає не менше 60%, а також не більше чотирьох місць для розміщення зблокованих ТС іншого функціонального використання, кількістю не більше 8, за архітипами, затвердженими міською радою;

пункт 3.4. для ТС, розміщених у центральній частині міста, строк дії паспортів прив`язки, термін дії яких закінчується до 1 березня 2017 року, може бути продовжений не більше ніж на один рік, за виключенням тих ТС, які підпадають під дію пункту 3.2. цього рішення;

пункт 3.5. протягом одного року з дня затвердження виконавчим комітетом місць для переміщення ТС з центральної частини міста у інші мікрорайони міста, центральна частина міста має бути звільнена від ТС, для чого управлінню торгівлі спільно із управлінням архітектури та містобудування узгодити із власниками ТС нові місця з подальшим внесенням змін до комплексної схеми. Письмові пропозиції для переміщення ТС надаються їх власникам не більше трьох разів;

пункт 3.6. ТС, які не будуть перенесені із центральної частини міста у строк, установлений пунктом 3.5. цього рішення, підлягають демонтажу у порядку, затвердженому рішенням міської ради;

пункт 3.7. після затвердження міською радою архітипів, власники ТС яких не відповідають затвердженим архітипам, у тому числі тих, які відповідно до пункту 3.2. цього рішення будуть розміщені у центральній частині міста, протягом трьох місяців мають узгодити із управлінням архітектури та містобудування архітип та протягом наступних дев`яти місяців мають привести ТС у відповідність до обраного архітипу;

пункт 3.10. з метою зменшення фінансового навантаження на власників ТС у випадку вимушеного перенесення ТС в інше місце, стимулювання їх до зміни архетипу протягом одного року після приведення ТС до архітипу, затвердженого міською радою, застосовується стимулюючий коефіцієнт для сплати за договором особистого строкового сервітуту на рівні 0,7, який вступає в дію з моменту заміни конструкції ТС та внесення відповідних змін до договору особистого строкового сервітуту. Строк дії паспорту прив`язки та договору особистого строкового сервітуту в даних випадках становить 5 років;

пункт 3.11. у разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, будівництві нових чи зміні розташуванні існуючих будівель, споруд, інженерних мереж тимчасова споруда підлягає перенесенню в інше місце. Нове місце для розміщення письмово пропонується власнику тимчасової споруди управлінням архітектури та містобудування протягом місяця не більше трьох разів виключно в межах того мікрорайону, де вона розміщена, з подальшим уточненням комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності після погодження власника. Паспорт прив`язки у таких випадках може переоформлюватись на строк дії існуючого паспорта прив`язки або на новий строк, рішення про що приймається одночасно із уточненням схеми розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності. Погодження та продовження паспортів прив`язки на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності здійснювати за погодженням з управлінням торгівлі. У разі незгоди власника тимчасової споруди із трьома запропонованими йому новими місцями для розміщення, тимчасова споруда підлягає демонтажу у порядку, затвердженому рішенням міської ради. Ці вимоги обов`язково зазначаються у паспорті прив`язки та відповідному договорі.

28. З Рішення №30 вбачається, що ним передбачено різні строки продовження паспорта прив`язки, залежні від певних обставин. Пункт 3.4 Рішення №30 не поширює свою дію на спірні правовідносини, оскільки визначає, що строк дії паспортів прив`язки, термін дії яких закінчується до 1 березня 2017 року, може бути продовжений не більше ніж на один рік. Отже, вказана норма стосувалась паспортів прив`язки, термін дії яких закінчувався саме до 1 березня 2017 року. У спірному ж випадку термін дії паспортів прив`язки діяв до 02 січня 2020 року.

29. Аналіз пункту 3.10 Рішення №30 свідчить про те, що строк дії паспорту прив`язки та договору особистого строкового сервітуту становить 5 років у випадку вимушеного перенесення ТС в інше місце, стимулювання їх до зміни архетипу протягом одного року після приведення ТС до архітипу, затвердженого міською радою. Тобто, ключовим для застосування спеціального строку 5 років є вимушене перенесення ТС в інше місце. Збільшений строк направлений на певну компенсацію негативних наслідків для суб`єкта господарювання, завданих вимушеним перенесенням тимчасової споруди.

30. В обставинах цієї справи, судами попередніх інстанцій не встановлено того, що тимчасова споруда позивача пропонувалася до перенесення відповідно до Рішення №30, у зв`язку з чим суди обґрунтовано застосували до спірних правовідносин загальний 3-річний строк на продовження паспорта прив`язки.

31. Доводи касаційної скарги з приводу того чи відповідала тимчасова споруда позивача архітипам, затвердженим міською радою, а також чи можна вважати, що відповідне затвердження відбулось на підставі принципу «мовчазної згоди» відхиляються Верховним Судом, оскільки позивач невірно трактує пункт 3.10 Рішення №30 і вказані питання не мали досліджуватись судами попередніх інстанцій при обранні строку на продовження дії паспорта прив`язки.

32. Як зазначено у частині 4 статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

33. За приписами частини 1 статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

34. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судами оскаржуваних рішень.

35. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

36. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду і постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

37. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 березня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року у справі №560/161/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб