Постанова

від 09.06.2023 по справі 823/1136/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2023 року

м. Київ

справа № 823/1136/16

адміністративне провадження № К/9901/29852/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Приватного підприємства "Комунальник 2008"

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року (суддя Кульчицький С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року (колегія у складі суддів Костюк Л.О., Бужак Н.П., Кобаля М.І.)

у справі № 823/1136/16

за позовом Приватного підприємства "Комунальник 2008"

до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Торговельний центр "Софіївський",

про визнання дій неправомірними та скасування постанови.

І. РУХ СПРАВИ

1. 22.08.2016 Приватне підприємство "Комунальник 2008" звернулося до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області, в якому просило:

- визнати неправомірними дії Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області щодо організації та проведення 03.06.2016 позапланової перевірки ПП "Комунальник-2008" та винесення припису від 03.06.2016 № 83 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

- скасувати постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області від 17.06.2016 №22/1023-1ів.3/245 про накладення на ПП "Комунальник-2008" штрафу в розмірі 130500,00 грн за порушення вимог містобудівного законодавства.

2. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 15.03.2018 залучено до участі у справі Державну архітектурно-будівельну інспекцію України як співвідповідача та Товариство з обмеженою відповідальністю "Торговий центр "Софіївський" як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 01.04.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020, у задоволенні позову відмовлено.

4. 03.11.2020 ПП "Комунальник-2008" подало касаційну скаргу, у якій просило скасувати попередні судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

5. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2020 відкрито касаційне провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.06.2016 відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок №553), направлення на проведення позапланової перевірки від 31.05.2016 № 263 та заяви ТОВ «Торгівельний центр Софіївський» від 26.05.2016 начальник відділу Рашу А.Г. та головний інспектор будівельного нагляду Глазепа Р.І., у присутності представника ПП «Комунальник-2008» за довіреністю Тікунова В.В. провели позапланову перевірку дотримання ПП «Комунальник-2008» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якої складено акт від 03.06.2016 №407 (т. 1 а.с.15-17).

7. Перевіркою встановлено, що на земельній ділянці, яка надана позивачу в суборенду, з травня 2010 року по жовтень 2011 року здійснено будівництво комплексу капітальних будівель (торгові будівлі, ринок) без документа, що дає право на виконання будівельних робіт (дозволу на виконання будівельних робіт, зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт категорія складності об`єкту - III), чим порушено абз. 4 ст. 25 Закону України «Про основи містобудування», п.2 ч.1 ст.34, абз2 ч.2 ст.36, ч.8 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.5, п. 11, п.26 «Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт» затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2011 №466, п.1.6 ДБН А 3.1-5-2009 (п.1.2 ДБН А.3.1-5-96), будівлі В-1, Г-1 згідно з технічним паспортом розміщені над діючим газопроводом, чим порушено вимоги п.8.56, табл.1 додатку 8.1 ДБН

360-92**, роботи проведено без проектної документації, чим порушено ч.1 ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність», п.2 ч.5 ст.26, ч.1 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовником не забезпечено здійснення авторського нагляду, чим порушено ч.1, ч.3 ст. 11 Закону України «Про архітектурну діяльність», п.2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого Постановою КМУ від 11.07.2007 №903, п.9.11, п.9.11.1 ДБН А.3.1-5-2009, не забезпечено здійснення технічного нагляду, чим порушено ч.1, ч.2 ст.11 Закону України «Про архітектурну діяльність» п.2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого Постановою КМУ від 11.07.2007 №903, п. 9.11, п.9.11.2 ДБН А.3.1- 5-2009. Комплекс будівель експлуатується (підтвердження фіскальні чеки) без введення в експлуатацію, чим порушено ч.8, ч.10 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.12, п.16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів» затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2011 №461.

8. На підставі акта перевірки від 03.06.2016 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області винесено припис №83 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (т. 1 а.с.18).

9. 17.06.2016 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області прийнято постанову № 22/1023-1ів.3/245 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ПП «Комунальник-2008» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення в сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 130500 грн (т. 1 а.с.14).

10. Вважаючи протиправними дії Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області щодо організації та проведення 03.06.2016 позапланової перевірки ПП «Комунальник-2008» та винесення припису від 03.06.2016 №83 про усунення позивачем порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, та такою що підлягає до скасування постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області від 17.06.2016 №22/1023-1ів.3/245, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що перевірку, за результатами якої складено оскаржувану постанову та припис про усунення ПП «Комунальник-2008» порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проведено з порушенням вимог Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 та з урахуванням розмірів штрафів, визначених законом, який вступив в дію значно пізніше, ніж було вчинено будівництво торгових павільйонів.

12. Щодо встановлених порушень позивач, посилаючись на висновок експертного

будівельно-технічного дослідження, виконаного експертом-дослідником ТОВ «Контакт-Сервіс» від 17.08.2016 №12/16/буд., вказував, що створений у період з травня 2010 року по жовтень 2011 року ринок по вул. Радянській, 39-в с. Софіївка не є капітальним будівництвом І-ІV категорії складності, а є комплексом торгівельних павільйонів (МАФ).

13. Відповідач покликався на безпідставність позовних вимог, оскільки ПП «Комунальник-2008» провело будівництво комплексу капітальних будівель (торгові будівлі, ринок), який не відноситься до тимчасових споруд (МАФ), без документа, що дає право на виконання будівельних робіт (дозволу на виконання будівельних робіт, зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт категорія складності об`єкту - III.).

Відповідачі також вказують, що згідно зі ст. 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. Тому твердження позивача не відповідають дійсності та спростовуються фактичними обставинами справи.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про правомірність дій Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області щодо організації та проведення 03.06.2016 позапланової перевірки ПП "Комунальник-2008" та винесення припису від 03.06.2016 № 83 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та відповідно постанови від 17.06.2016 №22/1023-1ів.3/245, адже спірні стаціонарні торгові павільйони та навіс ринку не є малими архітектурними формами.

Суди дійшли висновку, що у позивача станом на день закінчення будівництва (жовтень 2011 року) спірного комплексу вже існував обов`язок введення спірних об`єктів будівництва в експлуатацію, оскільки Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» набрав чинності 12.03.2011.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій застосували ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" без врахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 18.09.2019 у справі №826/12479/14.

У цій справі позивач оскаржував результати перевірки органом ДАБІ ринку "Комунальник" в с.Софіївка Золотонівського району Черкаської області, вважає, що встановлений у судових рішеннях першої та апеляційної інстанцій період забудови ринку (з травня 2010 року до жовтня 2011 року) суперечить акту технічної готовності об`єкта від 12.01.2011, технічному паспорту на комплекс торгових павільйонів станом на 05.01.2011 та довідці Софіївської сільської ради від 04.05.2020 № 99.

16. Відповідач у відзиві покликається на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що оскаржувані припис та постанова винесені у відповідності до вимог законодавства та в межах компетенції. Експертний висновок від 29.12.2017 цілком підтверджує наявність порушень, допущених позивачем під час будівництва та експлуатації споруд, що співпадають з даними акту позапланового контролю від 03.06.2016.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.

18. Оскаржуваною постановою № 22/1023-1ів.3/245 від 17.06.2016 на позивача накладено штраф за порушення ч. 8, ч. 10 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 12, п. 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461, у зв`язку з тим, що збудований Приватним підприємством «Комунальник-2008» в період з травня 2010 року по жовтень 2011 року комплекс капітальних будівель (Ж-1, Г-1, В-1, А-1, Б-1) та навіс з фундаментом (критий ринок Д) по вул. Радянська, 39-в в с. Софіївка Золотоніського району Черкаської області експлуатується без введення в експлуатацію.

19. Ключовим аргументом касаційної скарги є неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій приписів ст. 58 Конституції України, а саме застосування до правовідносин Закону України від 22.12.2011 №4220-VI, який набрав чинності після закінчення позивачем будівельних робіт.

20. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Відповідно до ст.6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, іншими спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

22. Згідно зі ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (ч.1).

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (ч.2).

Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю розглядають відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (ч.3).

23. Згідно з п.7 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за незабезпечення замовником здійснення технічного нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством, - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат.

24. Частиною 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

25. Згідно з ч. 10 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

26. Відповідно до п. 3. Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №461) прийняття в експлуатацію об`єктів, що належать до I-III категорії складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органами державного архітектурно-будівельного контролю поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації (далі - декларація).

Прийняття в експлуатацію об`єктів, що належать до IV і V категорії складності, здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката.

27. Пунктом 11 Порядку №461 передбачено, що датою прийняття в експлуатацію об`єкта відповідно до є дата реєстрації декларації або видачі сертифіката.

28. Згідно з п. 12. Порядку №461 експлуатація об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачене законодавством) в експлуатацію, забороняється.

29. Пунктом 13. Порядку №461 передбачено, що зареєстрована декларація або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об`єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об`єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.

Підключення об`єкта, прийнятого в експлуатацію, до інженерних мереж здійснюється відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» протягом десяти днів з дня відповідного звернення замовника до осіб, які є власниками відповідних елементів інженерної інфраструктури або здійснюють їх експлуатацію.

30. Відповідно до п. 16. Порядку №461 замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації чи акті готовності об`єкта до експлуатації, за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

31. Окрім зазначеного вище, Суд звертає увагу на положення ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12.03.2011, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об`єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії.

32. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції, чинній до 19.02.2012) було передбачено відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями у розмірі десяти відсотків вартості виконаних робіт.

33. Згідно з Законом України від 22.12.2011 №4220-VI з 19.02.2012 Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації.

34. Тобто ключовим питанням у справі є дата закінчення позивачем будівництва комплексу по вул. Радянській, 39-в с. Софіївка Золотоніського району.

35. Суди попередніх інстанцій у рішеннях зазначили, що будівництво здійснено у період з травня 2010 року - по жовтень 2011 року.

36. Однак позивач неодноразово покликався на те, що комплекс торгових павільйонів та навісу (ринок) у с. Софіївка, Золотоніського району почав використовуватися з січня 2011. На підтвердження позивач надав акт технічної комісії про готовність об`єкта до експлуатації від 12.01.2011 (т. 1, а.с. 25) на здійснення діяльності, технічний паспорт на комплекс торгових павільйонів станом на 05.01.2011 (т.1, а.с. 69-92) та довідку Софіївської сільської ради від 04.05.2020 № 99, відповідно до якої «Будівництво завершено у другій половині 2010 року, після чого сільською радою зареєстровано малу архітектурну форму та надано ПП «Комунальник 2008» дозвіл на здійснення діяльності торгових павільйонів та критого ринку і прийнято рішення про готовність об`єкту до введення в експлуатацію» (т. 5, а.с. 35 ).

37. Водночас відповідач не надав жодних доказів на спростування вищезазначеного доводу позивача та на підтвердження того, що будівництво закінчилося в жовтні 2011 року, як він зазначав в оскаржувані постанові.

38. Пунктом 4 ч. 3 ст. 2 КАС України передбачено, що основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

39. Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою

відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

40. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

41. Враховуючи зазначене, суди першої та апеляційної інстанції порушили принцип офіційного з`ясування всіх обставин і належним чином не оцінили подані позивачем докази, що призвело до неправильного встановлення обставин справи - дати фактичного закінчення будівництва.

42. Відповідно до п. 1-3 ч. 4 ст. 246 КАС України у мотивувальній частині рішення зазначаються: 1) обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; 2) докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення; 3) мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову. Аналогічні вимоги щодо мотивованості оцінки аргументів у постанові суду апеляційної інстанції наведено у ч.3 ст. 322 КАС України.

43. Однак суди першої та апеляційної інстанції не оцінили вище згадані докази позивача щодо дати введення в експлуатацію будівництва по вул. Радянській, 39-в с. Софіївка Золотоніського району, у зв`язку із чим суттєві для справи обставини з`ясовано не було.

44. Згідно зі ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

45. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

46. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

47. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили належним чином обставини справи, справу слід направити на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Приватного підприємства "Комунальник 2008" задовольнити частково.

2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року у справі №823/1136/16 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб