Постанова

від 12.06.2023 по справі 600/3177/22-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/3177/22-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Маренич І.В.

Суддя-доповідач - Граб Л.С.

12 червня 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Сторчака В. Ю. Смілянця Е. С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Чернівецькій області до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі,

В С Т А Н О В И В :

Служба автомобільних доріг у Чернівецькій області звернулася до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просила:

-визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 01.09.2022 року про результати моніторингу закупівлі UA-2021-07-30-008512-b : поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Н-10 Стрий-Івано- Франківськ-Чернівці-Мамалига (на м. Кишинів) на ділянках км 241+388-км 243+344; км 255+910 км 293+002, Чернівецька область (з розробкою проектної документації) (ДК 021:2015:45233142-6 Ремонт доріг).

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року позов задоволено:

-визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України від 01.09.2022 року про результати моніторингу закупівлі UA-2021-07-30-008512-b: поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Н-10 Стрий-Івано- Франківськ-Чернівці-Мамалига (на м.Кишинів) на ділянках км 241+388-км 243+344; км 255+910-км 293+002, Чернівецька область (з розробкою проектної документації) (ДК 021:2015:45233142-6 Ремонт доріг)

Не погодившись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

02.05.2023 від позивача через канцелярію суду надійшло заперечення на апеляційну скаргу, в якому останній вказав, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального права, при повному та всебічному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, в зв`язку з чим просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

За правилами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 30.07.2021 в електронній системі публічних закупівель Рrоzоrrо Службою автомобільних доріг у Чернівецькій області було оголошено відкриті торги UA-2021-07-30-008512-b на проведення поточного середнього ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення Н-10 Стрий - Івано - Франківськ - Чернівці - Мамалига (на м.Кишинів) на ділянках км 241+388 - км 243+344; км 255+910 - км 293+002, Чернівецька область (з розробкою проектної документації) (ДК 021:2015:45233142-6 Ремонт доріг).

Згідно звіту про результати проведення процедури закупівлі UA-2021-07-30-008512-b від 30.09.2021 року переможцем закупівлі визначено ТОВ "ШБУ-77", з яким укладено договір.

Наказом Держаудитслужби від 09.08.2022 року №167 прийнято рішення про початок проведення моніторингу закупівлі UA-2021-07-30-008512-b, з підстав виявлення ознак органом державного фінансового контролю порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель оприлюдненій в електронній системі закупівель (копія наказу в електронному вигляді міститься на сайті https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-07-30-008512-b.

01.09.2022 року за результатами моніторингу процедури закупівлі, відповідачем складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-07-30-008512-b.

У висновку зокрема зазначено, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо розгляду тендерної пропозиції учасника ТОВ "ШБУ-77", встановлено порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та статтею 8 Закону України Про публічні закупівлі, Держаудитслужба зобов`язала здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись із даним висновком, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про обгрунтованість позовних вимог та наявність правових підстав для їх задоволення.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII (далі Закон № 2939-XII).

Статтею 2 Закону №2939-XIІ унормовано, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є, зокрема: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань; за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Статтею 5 Закону №2939-XII передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом №922-VIII, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (далі Закон №922-VIII).

Метою Закону №922-VIII є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

За визначенням наведеним у пунктах 29 та 30 частини першої статті 1 вказаного Закону, тендерна документація-документація щодо умов проведення публічних закупівель, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу на веб-порталі Уповноваженого органу та авторизованих електронних майданчиках. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав; тендерна пропозиція-пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону №922-VIII, замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює на веб-порталі Уповноваженого органу в порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, а саме: оголошення про проведення процедури закупівлі та тендерну документацію-не пізніше ніж за 15 днів до дня розкриття тендерних пропозицій, якщо вартість закупівлі не перевищує межі, встановлені у частині четвертій цієї статті, та не пізніше 30 днів у разі перевищення таких меж; зміни до тендерної документації та роз`яснення до неї (у разі наявності)-протягом одного дня з дня прийняття рішення про їх внесення або надання роз`яснень; оголошення з відомостями про укладену рамкову угоду (у разі здійснення закупівлі за рамковими угодами)-не пізніше ніж через сім днів з дня укладення рамкової угоди; протокол розгляду тендерних пропозицій-протягом одного дня з дня його затвердження; повідомлення про намір укласти договір про закупівлю-протягом одного дня з дня прийняття рішення про визначення переможця процедури закупівлі; інформацію про відхилення тендерної пропозиції учасника-протягом одного дня з дня прийняття рішення про відхилення; договір про закупівлю - протягом двох днів з дня його укладення; повідомлення про внесення змін до договору - протягом трьох днів з дня внесення змін; звіт про виконання договору - протягом трьох днів з дня закінчення строку дії договору, виконання договору або його розірвання; звіт про укладені договори - протягом одного дня з дня укладення договору.

За приписами статті 7-1 Закону №922-VIII моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі-органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання. Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

У частині шостій статті 7-1 Закону №922-VIII закріплено, що за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Частиною першої статті 16 Закону №922-VIII визначено, що замовник вимагає від учасників подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Частиною другою статті 16 Закону передбачено, що замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв:

-наявність обладнання та матеріально-технічної бази;

-наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;

-наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору.

Згідно з частиною третьою статті 16 Закону №922-VIII визначені замовником згідно з цією статтею кваліфікаційні критерії та перелік документів, що підтверджують інформацію учасників про відповідність їх таким критеріям, зазначаються в тендерній документації та вимагаються під час проведення переговорів з учасником (у разі застосування переговорної процедури закупівлі).

Разом з тим, згідно абз.1 п. 1 ч.1 ст.31 Закону №922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Так, пунктом 1 розділу ІІІ тендерної документації встановлено, що тендерна пропозиція подається в електронному вигляді шляхом заповнення електронних форм з окремими полями, у яких зазначається інформація про ціну, інформація від учасника процедури закупівлі про його відповідність кваліфікаційним критеріям, наявність/відсутність підстав, установлених у статті 17 Закону і в цій тендерній документації, та шляхом завантаження необхідних документів, що вимагаються замовником у цій тендерній документації, зокрема, інформації та документів, що підтверджують відповідність Учасника кваліфікаційним критеріям статті 16 Закону у відповідності з вимогами Додатку 2 тендерної документації.

Згідно пункту 5 розділу ІІІ тендерної документації відповідно статті 16 Закону Замовник встановлює наступні кваліфікаційні критерії (Додаток 2 тендерної документації): наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

За змістом підпункту 1.2.1 Додатку 2 тендерної документації учасник в складі тендерної пропозиції повинен подати довідку щодо наявності техніки (транспортних засобів, основних будівельних (дорожніх) машин, механізмів, обладнання та устаткування тощо), яка обов`язково повинна містити інформацію встановлену Таблицею 1.2.1.

При цьому, замовником визначено перелік мінімальної кількості техніки та обладнання, необхідних для виконання робіт, а саме:

1.Автомобiлi бортовi/самоскиди - не менше 25 од.

2.Асфальтоукладальник - не менше 3 од.

3.Грунтозмішувальна установка - не менше 1 од.

4.Автогудронатор - не менше 2 од.

5.Автогрейдер - не менше 3 од.

6.Бульдозер не менше 2 од.

7.Навантажувач - не менше 4 од.

8.Екскаватор - не менше 5 од.

9.Дорожня фреза, ширина фрезерування не менше 2000 мм - не менше 2 од.

10.Котки дорожнi самохiднi гладковальцеві - не менше 6 од.

11.Котки дорожнi самохiднi грунтові не менше 3 од.

12.Коток дорожній самохідний на пневмоколісному - не менше 4 од.

13.Коток дорожній самохідний комбінованої дії - не менше 2 од.

14.Трактор колісний - не менше 3 од.

15.Крани на автомобiльному ходу - не менше 1 од.

16.Машина поливально-мийна- не менше 2 од.

17.Машина маркірувальна- не менше 1 од.

18.Установка для забивання стояків бар`єрного огородження - не менше 1 од.

Також, у Додатку 2 тендерної документації Замовником зазначено, що на підтвердження інформації, зазначеної в довідці, Учасник надає на кожну одиницю техніки посвідчені відповідно до умов тендерної документації копії свідоцтв про реєстрацію транспортних засобів, будівельних (дорожніх) машин та механізмів від власників.

На виконання кваліфікаційного критерію, визначеного пунктом 1 частини 2 статті 16 Закону №922-VIII, та вимог тендерної документації, учасник ТОВ "ШБУ-77" надав замовнику інформаційну довідку №Т-2601 від 27.08.2021 року про наявність техніки (транспортних засобів, основних будівельних (дорожніх) машин, механізмів, обладнання та устаткування тощо), яка знаходить у вільному доступі на сайті https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-07-30-008512-b.

У вказаній довідці міститься інформація про назву техніки з її характеристикою, тип/марка/модель та рік випуску техніки, кількість одиниць відповідної техніки, зазначення її приналежності та документи, що посвідчують її приналежність, в тому числі про коток дорожній HAMM HD+120VT, 2016 р.в. та автокран більше 20T-C МАЗ 630303 KTA-25, 2005 р.в.

Крім того, ТОВ "ШБУ-77" на виконання вимог Додатку 2 тендерної пропозиції, надано копії свідоцтв про реєстрацію певних транспортних засобів, будівельних (дорожніх) машин та механізмів від власників, які також знаходяться у вільному доступі на сайті https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-07-30-008512-b.

Разом з тим, в оскаржуваному висновку відповідачем зазначено, що за результатами моніторингу розгляду тендерних пропозицій встановлено, що у складі тендерної пропозиції учасник ТОВ "ШБУ-77" не надав копію свідоцтва про реєстрацію від власників на коток дорожній HAMM HD+120VT, 2016 р.в. та автокран більше 20T-C МАЗ 630303 KTA-25, 2005 р.в., чим не дотримано вимог пункту 1 розділу ІІІ тендерної документації Замовника та Додатку 2 тендерної документації.

Тобто, за результатами проведеного моніторингу встановлено, що у порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини 1 статті 31 Закону, замовник не відхилив тендерну пропозицію ТОВ "ШБУ-77", як таку, що не відповідала кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону, допустив його до аукціону, визначив переможцем та уклав з ним договір.

В той же час, як вірно зауважено судом першої інстанції, відповідно до п.1 ч. 2 ст.16 Закону №922-VIII замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв, зокрема, як наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій.

Вказаний кваліфікаційний критерій не містить вимог щодо додаткового надання учасником торгів певних документів стосовно техніки, зазначеної в тендерній пропозиції, а стосується виключно наявності в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, які є необхідними для виконання зобов`язань згідно умов договору.

Верховний Суд у постанові від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/17797/20 акцентував увагу, що рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення. Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що учасник закупівлі ТОВ "ШБУ-77", надавши у складі своєї тендерної пропозиції інформаційну довідку №Т-2601 від 27.08.2021 року про наявність техніки (транспортних засобів, основних будівельних (дорожніх) машин, механізмів, обладнання та устаткування тощо), а також додатково надавши копії свідоцтв про реєстрацію відповідної техніки від власників, жодним чином не порушив вимог кваліфікаційного критерію, встановленого пунктом 1 частини 2 статті 16 Закону №922-VIII, оскільки у інформаційній довідці чітко зазначено інформацію про обладнання та матеріально-технічну базу, яка наявна в учасника закупівлі, для виконання умов договору по ремонту доріг.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про протиправність та необхідність скасування висновку Державної аудиторської служби України від 01.09.2022 року про результати моніторингу закупівлі UA-2021-07-30-008512-b : поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Н-10 Стрий - Івано - Франківськ - Чернівці - Мамалига (на м. Кишинів) на ділянках км 241+388 - км 243+344; км 255+910 - км 293+002, Чернівецька область (з розробкою проектної документації) (ДК 021:2015:45233142-6 Ремонт доріг).

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Граб Л.С. Судді Сторчак В. Ю. Смілянець Е. С.