Постанова

від 22.06.2023 по справі 560/813/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2023 року

м. Київ

справа № 560/813/20

адміністративне провадження № К/9901/30623/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Дари моря» на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.06.2020 (головуючий суддя: Козачок І.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2020 (головуючий суддя: Ватаманюк Р.В., судді: Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.) у справі № 560/813/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дари моря» до Головного управління Держпродспоживслужби в Хмельницькій області про визнання протиправними та скасування припису і постанови,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У лютому 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Дари моря» (далі - ТОВ «Дари моря» або позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Хмельницькій області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Хмельницькій області або відповідач), в якому просило визнати протиправними і скасувати припис №74 від 24.12.2019 та постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку №1 від 11.01.2020.

Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 04.06.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2020, відмовив у задоволенні позову.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 21.06.2023 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10.12.2019 до ГУ Держпродспоживслужби в Хмельницькій області від гр. ОСОБА_1 надійшло звернення щодо проведення перевірки походження, дотримання умов зберігання та якості рибної продукції ТОВ «Дари моря», дотримання останнім вимог законодавства у сфері безпечності харчових продуктів, ветеринарної медицини, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Відповідно до наказу ГУ Держпродспоживслужби в Хмельницькій області №6417 від 23.12.2019 та направлення на проведення перевірки № 6181 від 23.12.2019, за місцезнаходженням позивача у м. Хмельницькому 24.12.2019 посадовими особами відповідача проведений захід державного контролю (інспектування) стосовно додержання ТОВ «Дари моря» вимог законодавства про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин, за результатами якого складений акт № 241219 від 24.12.2019.

Перевіркою встановлені порушення гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, які докладно описані у акті, зокрема:

- здійснюється виробництво (пакування ) та зберігання - обіг харчових продуктів тваринного походження без наявного актуального експлуатаційного дозволу, чим порушено частини першу, дев`ятнадцяту статті 23 Закону України від 23.12.1997 № 771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон № 771/97-ВР);

- не повідомлений територіальний орган компетентного органу про зміни в своїй діяльності, що зумовлюють необхідність внесення змін до відомостей державного реєстру потужностей операторів ринку, чим порушено частину восьму статті 25 Закону № 771/97-ВР);

- систему простежуваності на підприємстві не забезпечено, що чим порушено статтю 22 Закону № 771/97-ВР;

- відсутні відомості щодо харчових продуктів, отриманих з потужностей, що пройшли державну реєстрацію або отримали експлуатаційний дозвіл, та/або використовує такі харчові продукти у виробництві інших харчових продуктів, чим порушено частину восьму статті 20 Закону № 771/97-ВР;

- вимоги до обігу об`єктів санітарних заходів не дотримуються, чим порушено частини першу, другу статті 37 Закону № 771/97-ВР;

- потужність не підтримується в чистоті (відсутні режими проведення миття та дезінфекції, не задовільний стан виробничих приміщень), чим порушено пункт 1 частини першої статті 41 Закону № 771/97-ВР;

- підлога не має достатньої дренажної систем, конструкція якої запобігає ризику забруднення. В приміщеннях присутні залишки відпрацьованої води, що не дає змоги провести якісне прибирання і мінімізувати ризик забруднення харчових продуктів, чим порушено пункт 5 частини першої статті 41 Закону № 771/97-ВР;

- стіни та підлоги виробничих приміщень потребують ремонту. Порушена цілість плитки на стінах та присутні вибоїни в підлозі, що не забезпечує можливість дотримання належного рівня гігієнічних вимог до харчових продуктів, включаючи захист від забруднення, під час операцій із харчовими продуктами та між такими операціями, чим порушено пункт перший частини першої, частину другу статті 42 Закону № 771/97-ВР;

- стеля в цеху частково з ознаками підтікання, що в подальшому може призвести до росту плісняви та накопичення бруду, чим порушено пункт 2 частини першої, частину другу статті 42 Закону № 771/97-ВР;

- вікна побудовані з дерев`яних матеріалів, погано миються та дезінфікуються, чим порушено пункт 3 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР;

- поверхня дверей зроблена з поглинаючих вологу матеріалів, а саме дерева, що не дає можливості легко чистити та дезінфікувати їх, чим порушено пункт 4 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР;

- усі поверхні (включно з поверхнею обладнання), що контактують з харчовими продуктами, у пошкодженому стані, присутні в цехах дерев`яні піддони, дерев`яні столи, які важко піддаються миттю та дезінфекції, чим порушено пункт 5 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР;

- не дотримуються гігієнічні вимоги щодо обладнання та інвентарю, а саме обладнання з ознаками бруду та іржі, приміщення для його зберігання використовується не за призначенням, чим порушено пункти 1-3 частини першої статті 45 Закону № 771/97-ВР;

- обладнання не каліброване, чим порушено частину другу статті 45 Закону №771/97-ВР;

- відсутні договори та акти виконаних робіт на утилізації відходів згідно чинного законодавства, чим порушено пункт 3 частини першої, частину другу статті 46 Закону № 771/97-ВР;

- відсутній лабораторний контроль води, яку використовують в технологічному процесі, чим порушено пункт 4 частини першої статті 47 Закону № 771/97-ВР;

- не дотримання гігієнічних вимог до харчових продуктів, а саме на підприємстві відсутнє холодильне та морозильне обладнання, не проводиться боротьба зі шкідниками. Не підтримується температурний режим в цехах, щоб унеможливлював би розмноження мікроорганізмів та формування токсинів, чим порушено пункти 1-6, 8 частини першої статті 49 Закону № 771/97-ВР та частини першої статті 39 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин»;

- порушені гігієнічні вимоги до пакування та маркування харчових продуктів включаючи первинне пакування, чим порушено пункти 1 - 3, 8 частини першої, частину другу статті 50 Закону № 771/97-ВР та частину третю статті 4, частини першу- восьму статті 4-21 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів»;

- не дотримано технологічні вимоги до переробки рибопродукції, чим порушено частину 6 розділу II наказу Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України 11 липня 2003 року № 185, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23.07.2003 за № 628/7949;

- постійно діючі процедури, засновані на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках на потужності не розроблено та не впроваджено, чим порушено частину першу статті 21 Закону № 771/97-ВР.

Під час перевірки також проводився відбір зразків продукції та лабораторні дослідження.

Акт перевірки підписаний керівником позивача без зауважень.

24.12.2019 складений та вручений під підпис директору товариства припис №74 про усунення виявлених порушень гігієнічних вимог та умов поводження з харчовими продуктами, які зафіксовані актом перевірки, із зазначенням терміну виконання до 11.01.2020.

Цього ж дня також прийняте рішення про тимчасове припинення обігу харчових продуктів на потужності рибопереробного підприємства ТОВ «Дари моря» за адресою: вул. Я. Гальчевського, 3, м. Хмельницький до усунення виявлених порушень, а саме на період з 24.12.2019 по 11.01.2020.

Згодом, з метою перевірки виконання вимог припису та рішення, відповідачем виданий наказ №57 від 11.01.2020 та направлення №50 від 11.01.2020 на проведення позапланового заходу державного контролю (нагляду) у строк з 11.01.2020 по 13.01.2020.

11.01.2020 державними інспекторами ГУ Держпрождспоживслужби в Хмельницькій області здійснений вихід за місцезнаходженням позивача для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), під час якого встановлено, що підприємство не працює, рибопереробний цех зачинений, про що складений акт від 11.01.2020.

Того ж дня від директора ТОВ «Дари моря» надійшло клопотання про відтермінування виконання вимог припису № 74 від 24.12.2019 строком на шість місяців.

Проте, відповідачем прийнято постанову №1 від 11.01.2019 про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку (на строк шість місяців до 11.07.2020).

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що перевірка проведена із процедурними порушеннями, що в свою чергу нівелюють наслідки такої. За твердженнями скаржника, перевірка проведена за відсутності на те законодавчо визначених підстав. Додатково зазначає, що відповідач відмовився надати відомості про скаржника та вид продукції, яка, на думку останнього, спричинила шкоду; не надав можливості ознайомитись із змістом скарги, яка стала підставою для проведення позапланового заходу. Крім зазначеного, позивач також стверджує, що наказ про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) прийнятий з порушенням вимог Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V. Крім того, згідно з направленням на проведення заходу № 6181 від 23.12.2019 для проведення перевірки направлялась Кравчук Л.С. , тоді як відповідні повноваження на участь у заході у іншого працівника - Сеник Ю.І. були відсутні. Додатково за твердженнями скаржника, направлення на перевірку не було підписане керівником ГУ Держпродспоживслужби в Хмельницькій області.

Відповідач позов не визнав. Наполягає, що звернення гр. ОСОБА_1 від 11.12.2019 про вжиття заходів щодо перевірки походження, дотримання умов зберігання та якості продукції позивача є визначеною законом підставою для прийняття рішення про проведення позапланового заходу. Покликається на те, що під час перевірки, до якої були допущені представники ГУ Держпродспоживслужби, виявлено ряд суттєвих порушень вимог законодавства з питань продовольчої безпеки та гігієни, які становили небезпеку охоронюваним правам населення. За результатами перевірки, посадовими особами відповідача було складено акт з детальним описом виявлених порушень, а також припис про усунення виявлених порушень. Оскільки відповідача не було поінформовано про виконання вимог припису, уповноваженими представниками Головного управління у січні 2020 року був здійснений позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо додержання законодавства у сфері безпечності харчових продуктів, під час якого встановлено, що підприємство не працює, виробничий цех зачинений. Зважаючи на встановлений факт невиконання позивачем вимог припису, відповідач обґрунтовано виніс постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу.

У відповіді на відзив позивач стверджує, що скарга від 11.12.2019, на підставі якої власне ініційовано спірну перевірку, не містить доказів про шкоду заподіяну здоров`ю, майну та/або інтересам скаржника продукцією товариства. Відсутність таких відомостей, на думку позивача, виключає можливість проведення позапланового заходу співробітниками Держпродспоживслужби. Також зазначає, що відповідачем не отримане погодження центрального органу виконавчої влади на проведення позапланового заходу, а вже згадана скарга була проявом недобросовісної конкуренції, оскільки скаржник є власником конкуруючого підприємства.

Відповідач надав відповідь на заперечення позивача, у яких стверджує про помилковість висновків оператора ринку щодо необхідності обов`язкового погодження позапланового заходу з центральним органом виконавчої влади, оскільки відповідно до пункту 1 частини першої статті 11 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» у разі надходження звернення громадянина про порушення у сфері безпечності харчових продуктів, Держпродспоживслужба має право здійснювати позапланові перевірки без отримання погодження вищестоящого органу. Також відповідач покликається на те, що документи, пов`язані з перевіркою та оформленням її результатів, відповідають вимогам закону, є достатніми, містять усі необхідні реквізити та у повному обсязі відображені у спеціалізованій програмі.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що звернення фізичної особи про порушення є правовою підставою для призначення позапланового заходу контролю. Своєю чергою, позивач мав право не допустити посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки у разі непред`явлення ними документів, передбачених статтею 7 Закону № 877-V, або невідповідності зазначеної у них інформації вимогам Закону. Водночас позивач допустив перевіряючих до перевірки, не приділивши належну увагу питанню оформлення відповідних документів, які були пред`явлені йому до початку заходу. Представник позивача підписав акт перевірки без зауважень, а по суті встановлених порушень вимог закону не надав доказів того, що відповідачем зроблені хибні висновки, які насправді не відповідали дійсності. Своєю чергою судами попередніх інстанцій встановлено, що усі необхідні документи були наявні та пред`явлені уповноваженій особі позивача, а заперечення, викладені у позові, стосуються окремих питань оформлення цих документів.

З посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах, зокрема, від 31.07.2018 у справі №815/1553/17, від 19.09.2018 у справі №804/2956/17, суди попередніх інстанцій зазначили, що у разі невикористання суб`єктом господарювання права не допустити перевіряючих до перевірки, суд не може визнавати окремі порушення процедури підставою для скасування рішення органу державного нагляду (контролю), прийнятого за наслідками проведених заходів.

Згідно правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 22.05.2020 у справі № 825/2328/16, порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. Певні дефекти адміністративного акту можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону, або допущене порушення не вплинуло на зміст акту (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Відносно процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі № 813/1790/18.

В той же час, суди констатували, що позивачем жодним чином не спростовані виявлені працівниками Держпродспоживслужби порушення вимог законодавства про безпечність та якість харчових продуктів, які слугували підставою для прийняття оскаржуваного припису.

Також позивачем не надано доказів усунення виявлених відповідачем порушень у зв`язку з чим, відповідач правомірно прийняв постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку.

Відносно посилань позивача на те, що ним було надано належним чином завірену копію направлення на перевірку від 23.12.2019 №6181 без підпису керівника, а відповідачем подано до суду копію направлення вже за підписом керівника, тобто підпис з`явився пізніше, після отримання відомостей про позов, апеляційний суд зазначив, що такі твердження позивача є безпідставними, оскільки із наданої позивачем копії направлення неможливо достовірно встановити наявність чи відсутність підпису керівника на оригіналі такого направлення на момент його пред`явлення позивачу.

Натомість оцінивши надану відповідачем копію направлення, апеляційний суд встановив, що таке підписане начальником Головного управління В. Грушко, а також на ньому наявний підпис керівника ТОВ «Дари моря» - Ярмолюка В. В. про ознайомлення з направленням та отриманням одного примірника, на відміну від копії направлення, пред`явленого суду позивачем, на якому відсутня відмітка уповноваженого представника суб`єкта господарювання про ознайомлення та отримання примірника направлення.

Стосовно доводів позивача, викладених в апеляційній скарзі про те, що оскаржуваний припис складено неповноважною особою, а саме особою, яка відсутня у направленні на перевірку, апеляційний суд зазначив, що припис від 24.12.2019 № 74 складено державними інспекторами Кравчук Л. С. та Сеник Ю. І. Своєю чергою, Кравчук Л. С. була направлена на проведення перевірки відповідним направленням від 23.12.2019 №6181. Сеник Ю. І долучилася до перевірки 24.12.2019. За результатами проведення позапланового заходу перевіряючими було складено відповідний акт від 24.12.2019, який був підписаний Кравчук Л. С. та Сеник Ю. І. Крім того, у вказаному акті зазначено осіб, які беруть участь у проведенні заходу державного контролю Кравчук Л. С. та Сеник Ю. І. За наведених вище обставин, апеляційний суд визнав безпідставними доводи позивача про підписання оскаржуваного припису неповноважною особою.

Щодо тверджень позивача про те, що притягнення до відповідальності за невиконання вимог приписів органів, що здійснюють державну політику в сфері регулювання обігу харчових продуктів передбачено КУпАП, то апеляційний суд констатував, що відповідно до частини першої статті 24 Закону № 771/97-ВР, якщо оператор ринку не виконує у технічно можливий термін вимоги розпорядження або іншого розпорядчого документа про тимчасове припинення функціонування потужності або частини потужності та/або тимчасову заборону обігу об`єктів санітарних заходів, що пов`язані з такими порушеннями, головний державний інспектор виносить постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу (з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку).

Відтак, оскаржувана постанова про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку №1 від 11.01.2020 прийнята відповідачем відповідно до вищевикладених вимог, а доводи позивача про застосування в даному випадку положень КУпАП є безпідставними.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що у відповідача не було законних підстав для припинення дії експлуатаційного дозволу, проте суди обох інстанцій проігнорували зазначені обставини. Крім того, за твердженнями скаржника, судами обох інстанцій також була проігнорована його вимога довести відповідачем правомірність висновків щодо неактуальності експлуатаційного дозволу. Також суди обох інстанцій не надали правову оцінку відсутності факту реєстрації проведеного заходу контролю (перевірки) в державній автоматизованій інтегрованій системі як того вимагають положення статті 4-1 та 8 Закону № 877-V .

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішення апеляційного суду просить залишити оскаржуване рішення без змін, а скаргу без задоволення. Наполягає на законності та обґрунтованості прийнятих ним рішень за наслідками проведеного позапланового заходу контролю. Додатково відповідач повідомив, що на підставі звернення директора ТОВ «Дари моря» про проведення перевірки виконання суб`єктом господарювання вимог оскаржуваного припису, посадовими особами Держпродспоживслужби у період з 21.12.2020 по 28.12.2020 була проведена перевірка за результатами якої встановлено часткове усунення порушень, визначених у приписів.

У відповідь на відзив на касаційну скаргу скаржник наполягає, що відповідачем не доведено обґрунтованості висновку щодо неактуальності експлуатаційного дозволу.

Відповідач відповів на письмові заперечення позивача, у яких наголосив, що припинення дії експлуатаційного дозволу здійснено у межах визначених законом повноважень посадових осіб Держпродспоживслужби. Зазначив, що після повного усунення порушень, оператор ринку має право звернутися до територіальних органів Держпродспоживслужби із заявою про поновлення дії експлуатаційного дозволу. Водночас порушення законодавства щодо безпечності харчових продуктів, які не усунуто, можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів, визначення порядку забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї, врегульовано Законами України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон № 771/97-ВР) та «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя» (далі - Закон №2042-VIII).

Розділом ІІІ Закону № 771/97-ВР встановлені засади та порядок здійснення державного контролю. Згідно зі статтею 12 цього Закону державний контроль за харчовими продуктами та/або іншими об`єктами санітарних заходів здійснюється компетентним органом, який може делегувати повноваження на здійснення державного контролю у встановлених законом випадках.

Мета, завдання та порядок здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні визначені Положенням про державний санітарно-епідеміологічний нагляд, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 року № 1109 (далі - Положення № 1109). При цьому, порядок реалізації повноважень Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів визначений Положенням про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 667 (далі - Положення №667).

Пунктом 3 Положення № 1109 передбачає, що метою державного санітарно-епідеміологічного нагляду є запобігання, виявлення та припинення порушень санітарного законодавства.

Відповідно до пункту 3 Положення № 667 основними завданнями Держпродспоживслужби є реалізація державної політики, зокрема, у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

Згідно із пунктом 7 Положення № 667 Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

Відповідно до абзацу 5 частини першої статті 6 Закону України № 877-V однією із підстав для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності) та за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

За приписами статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Отже, Держпродспоживслужба як контролюючий орган має право, на підставі звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав, провести позапланову перевірку такого суб`єкта господарювання та у разі виявлення порушень законодавства у сфері захисту прав споживачів, зобов`язати усунути таке порушення, шляхом винесення такому суб`єкту господарювання обов`язкового для виконання припису.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач допустив перевіряючих до перевірки. Акт перевірки підписаний представником позивача без зауважень.

Надаючи правову оцінку доводам позивача щодо порушення процедури проведення перевірки, суди обох інстанцій виходили з того, що окремі допущені посадовими особами порушення самої процедури проведення позапланового заходу не впливають на законність спірних актів, позаяк зважаючи на характер встановлених порушень, наявність яких позивачем не спростована, процедурні порушення на які посилається оператор ринку харчових продуктів жодним чином не могли вплинути на зміст прийнятого рішення.

Згідно із правовою позицією Верховного Суду, викладеного у постановах Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справа № 813/1790/18 та від 22 травня 2020 року у справі № №825/2328/16, порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним) або допущене порушення не впливає на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Верховний Суд також наголосив, що, відповідно до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Застосовуючи до обставин цієї справи сформований вище Верховним Судом правовий підхід, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 4 Закону № 771/97-ВР державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров`я та інтересів споживачів.

Держава здійснює регулювання безпечності та окремих показників якості харчових продуктів шляхом: встановлення санітарних заходів; встановлення вимог до окремих показників якості харчових продуктів; державної реєстрації визначених цим Законом об`єктів санітарних заходів; видачі, припинення, анулювання та поновлення експлуатаційного дозволу; інформування та підвищення обізнаності операторів ринку і споживачів щодо безпечності та окремих показників якості харчових продуктів; встановлення вимог щодо стану здоров`я персоналу потужностей; участі у роботі відповідних міжнародних організацій; здійснення державного контролю; притягнення операторів ринку, їх посадових осіб до відповідальності у разі порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону № 771/97-ВР потужності, на яких здійснюється виробництво та/або обіг харчових продуктів, повинні бути спланованими, сконструйованими та розміщеними для належного утримання, чищення та/або дезінфекції, запобігання або мінімізації будь-якого забруднення, а також здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог, у тому числі заходів для боротьби із шкідниками, запобігання накопиченню бруду, контакту з токсичними речовинами та матеріалами, забрудненню харчових продуктів, підтримання необхідних температурних режимів.

Згідно із пунктом 1 частини другої статті 20 Закону № 771/97-ВР, оператори ринку зобов`язані: забезпечувати дотримання вимог цього Закону щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів на всіх стадіях їх виробництва та обігу.

Суд апеляційної інстанції з метою перевірки доводів позивача повно та всебічно оцінив надане відповідачем направлення на перевірку, проте не знайшов їх підтверджень на рівні достатньому для задоволення позову.

Апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку, що таке підписане начальником Головного управління В. Грушко, а також на ньому наявний підпис керівника ТОВ «Дари моря» - Ярмолюка В. В. про ознайомлення з направленням та отриманням одного примірника, на відміну від копії направлення, пред`явленого суду позивачем, на якому відсутня відмітка уповноваженого представника суб`єкта господарювання про ознайомлення та отримання примірника направлення.

Також апеляційний суд спростував доводи позивача про підписання акту перевірки неуповноваженими на те посадовими особами Держпродспоживслужби.

Проаналізувавши встановлені у ході проведеної перевірки порушення санітарно-епідеміологічних норм, колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанцій про безпідставність доводів позивача щодо скасування оскаржуваних рішень Держпродспоживслужби з підстав допущення процедурних порушень при проведенні перевірки.

Водночас спростувань по суті виявлених порушень позивачем не наведено.

Статтею 42 Закону України від 24.02.1994 № 4004-XII «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» визначено заходи щодо припинення порушень санітарного законодавства, а саме: обмеження, тимчасова заборона чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, об`єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування плаваючими засобами, рухомим складом і літаками у разі невідповідності їх вимогам санітарних норм.

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 9 Закону № 771/97-ВР під час здійснення державного контролю державні інспектори мають право, зокрема видавати розпорядження, накази про тимчасову заборону обігу об`єктів санітарних заходів, тимчасове припинення виробництва або його окремих процесів, якщо існує безпосередня загроза життю людей.

За приписами пункту 4 частини четвертої статті 11 Закону № 2042-VIII головні державні інспектори та головні державні ветеринарні інспектори (у тому числі Головний державний інспектор України та Головний державний ветеринарний інспектор України) мають права, передбачені частинами першою і третьою цієї статті, а також у порядку, визначеному законом, право з підстав, визначених законом, видавати, переоформляти, тимчасово припиняти, анулювати та поновлювати дію експлуатаційних дозволів.

Частиною першою статті 24 Закону № 771/97-ВР визначено, що якщо оператор ринку не виконує у технічно можливий термін вимоги розпорядження або іншого розпорядчого документа про тимчасове припинення функціонування потужності або частини потужності та/або тимчасову заборону обігу об`єктів санітарних заходів, що пов`язані з такими порушеннями, головний державний інспектор виносить постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу (з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку).

За наведеного правового регулювання та встановлених судами фактичних обставини у справі, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про обґрунтованість прийняття головним інспектором постанови про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу.

Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на відсутність на інспекційному порталі інформації про проведення позапланового заходу, оскільки за вимогами абз. 7 частини другої статті 4-1 Закону № 877-V до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) вносяться відомості про: річні плани проведення заходів державного нагляду (контролю) та план проведення комплексних заходів державного нагляду (контролю).

Стаття 5 Закону № 877-V також вимагає внесення до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) відомостей про планові заходи зі здійснення державного нагляду (контролю). Натомість статтею 6 Закону № 877-V, яка врегульовує підстави та порядок проведення позапланових заходів, що має місце в даному випадку, не вимагається внесення до інспекційного порталу інформації щодо намірів проведення позапланової перевірки.

Щодо внесення до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) результатів позапланової перевірки, то колегія суддів зазначає, що зазначене питання вже поставало перед Верховним Судом, і суд у пункті 39 постанови від 27.04.2021 у справі № 420/1487/19 зробив наступний висновок: «…до Інспекційного порталу вносяться відомості щодо результатів позапланових перевірок, однак чинним законодавством не передбачено норм щодо строків розміщення такої інформації».

Отже, зважаючи на вид перевірки (позапланова), колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для висновку про недодержання відповідачем вимог статті 4-1, частини четвертої статті 8 Закону № 877-V.

Доводи касаційної скарги позивача не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій. Скаржник в касаційній скарзі фактично зазначає про необхідність здійснити переоцінку встановлених судом у справі обставин, а також надати перевагу одним доказам над іншими, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно з положеннями частини другої КАС України.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Дари моря» залишити без задоволення.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.06.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2020 у справі №560/813/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О. П. Стародуб

В. М. Шарапа