Постанова

від 21.06.2023 по справі 826/5226/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2023 року

м. Київ

справа №826/5226/18

адміністративне провадження № К/9901/2152/19, К/9901/2458/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

за участю секретаря судового засідання Шосенко К.М.,

представників відповідачів Кубіва С.І., Бабій А.А.,

розглянув у відкритому судовому засіданні

касаційні скарги Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Державної архітектурно-будівельної інспекції України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.08.2018 (суддя Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018 (колегія у складі суддів Костюк Л.О., Бужак Н.П., Кузьмишиної О.М.)

у справі №826/5226/18

за позовом Обслуговуючого кооперативу "Прогресс"

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2018 року Обслуговуючий кооператив «Прогресс» звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (відповідач 1), Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (відповідач 2), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ №33 від 07.02.2018 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради;

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт «Будівництво житлового будинку за адресою: вул. Лук`янівська, 18-20 у Шевченківському районі міста Києва» від 05.08.2016 №КВ 083162181341, замовник - Обслуговуючий кооператив «Прогресс».

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.08.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018, позов задоволено.

3. 16.01.2019 та 18.01.2019 до Верховного Суду надійшли касаційні скарги Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на зазначені судові рішення.

4. Ухвалами Верховного Суду від 24.01.2019 та 01.02.2019 відкрито касаційні провадження, які згодом були об`єднані в одне.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05.08.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві (надалі - Департамент) зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт №КВ 083162181341 на об`єкт будівництва «Будівництво житлового будинку за адресою: вул. Лук`янівська, 18-20 у Шевченківському районі м. Києва».

6. У січні 2018 року до Департаменту надійшов лист Київської місцевої прокуратури №10 від 25.01.2018 №43-598вих18 щодо проведення перевірки законності здійснення будівництва на об`єкті, що розташований за адресою: м. Київ, вул. Лук`янівська, 18-20 у Шевченківському районі м. Києва.

7. Згідно з інформацією Інституту археології НАН України земельні ділянки за адресою: м. Київ, вул. Лук`янівська, 18-20 у Шевченківському районі входять до меж археологічного заповідника «Гора Щекавиця», пам`ятки національного значення «Культурний шар городища ІХ-ХІІІ ст. гора Щекавиця», пам`ятки місцевого значення «Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпро» та до меж Центрального історичного ареалу м. Києва.

8. Як вбачається з листа Міністерства культури України №3431/10/14-17 від 21.12.2017 щодо надання інформації стосовно погодження історико-містобудівних обґрунтувань, проектів будівництва, реконструкцій, дозволів на виконання робіт по вул. Лук`янівська, 18-20 у Шевченківському районі міста Києва, листом від 04.05.2016 №365/10/61-16 Міністерство культури України погодило подане листом ОК «Прогресс» історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового будинку по вул. Лук`янівська, 18-20 в Шевченківському районі м. Києва, розроблене архітектором Н.С. Терещенко, кваліфікаційний сертифікат №000433. Водночас за результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що станом на момент підготовки даного листа, погоджень проектів будівництва, реконструкцій, дозволів на проведення земляних робіт за вказаною адресою Міністерством культури України не надавалося.

9. 07.02.2018 Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) видав наказ №33 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт», яким відповідно до пп. 5 п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» від 17.01.2017 №1817-VIII та на підставі листа Київської місцевої прокуратури №10 від 25.01.2018 №43-598вих18 (№073/639 від 26.01.2018) скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт «Будівництво житлового будинку за адресою: вул. Лук`янівська, 18-20 у Шевченківському районі м. Києва» від 05.08.2016 №КВ 083162181341.

10. Пунктом 2 вказаного наказу Управлінню дозвільних процедур доручено забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення запису щодо реєстрації декларацій від 05.08.2016 №КВ 083162181341 з Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

11. Листом №073-1217 від 08.02.2018 Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) надіслав на адресу Обслуговуючого кооперативу «Прогресс» примірник наказу №33 від 07.02.2018.

12. Незгода позивача з вказаним наказом зумовила його звернення до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що декларацію про початок будівельних робіт може бути скасовано у випадку встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства, лише в разі невиконання припису посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було грубо порушено порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю в частині зобов`язання надати суб`єкту містобудування направлення для проведення позапланової перевірки..

14. Відповідач-2 проти задоволення позову заперечив. Зазначив, що отримання наказу №33 від 07.02.2018 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №КВ 083162181341 від 05.08.2016 є підставою для внесення відповідних відомостей Держархбудінспекції до Реєстру. Позивач не зазначає, яким саме чином Держархбудінспекція порушила його права, свободи чи інтереси.

Вимога про внесення відомостей до Реєстру щодо зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт є безпідставною та необґрунтованою, оскільки скасування судом наказу №33 від 07.02.2018 буде підставою для внесення відповідних даних до Реєстру у разі набрання законної сили відповідним рішенням.

Проектна документація на об`єкт «Будівництво житлового будинку на вул. Лук`янівській, 18-20 у Шевченківському районі м. Києва» не погоджувалася Міністерством культури України, чим порушено вимоги ч. 15 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та ч. 2 ст. 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Тобто проектна документація на об`єкт будівництва суперечить законодавству, що є порушенням ст. 23 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не навів достатніх доказів щодо подання позивачем недостовірних даних для реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, не надав доказів порушення порядку погодження та затвердження проектної документації. Також відповідач не надав доказів неможливості проведення перевірки позивача, за наслідками якої у органу державного архітектурно-будівельного контролю були б законні підстави для скасування декларації.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. У касаційній скарзі відповідач 2 покликається на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Звертає увагу на такі порушення:

А) законом не регламентовано порядок виявлення органом архітектурно-будівельного контролю факту самочинного будівництва і обов`язку проводити перевірку, якщо недостовірність зазначених у деклараціях даних є очевидною;

Б) позивач не погодив проект та не отримував дозвіл на виконання земляних робіт від Міністерства культури України, чим порушив ч. 3 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

17. Відповідач 1 у касаційній скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номеру здійснюється на підставі інформації, наданої органами ДАБК, протягом 1 робочого дня з дня отримання. Пунктом 8 Порядку №92 не передбачено внесення даних на підставі рішення суду.

18. Відзив від позивача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження отримано 06.02.2019.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг та дійшов висновку про наявність підстав для їх задоволення з наступних мотивів.

20. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

21. Відповідно до ч. 2 ст. 39-1 Закону №3038-VI у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

22. Згідно з п. 3 ч. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17.01.2017 №1817-VIII зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт можуть бути скасовані відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, у разі встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

23. Згідно з абз. 6, 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання наведених у надісланому повідомленні недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягає скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.

24. Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 № 687-XIV будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

25. У силу вимог ч. 1 ст. 26 Закону №3038-VI позивач як суб`єкт містобудування під час проектування об`єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, був зобов`язаний додержуватися положень Генерального плану м. Києва.

26. Обов`язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.

27. Згідно з положеннями ч. 4 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-III) на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

28. Відповідно до ч. 2 статті 5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини (п. 14); надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць (п. 17).

29. Згідно з п. 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

30. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах проекти будівництва та будівельні роботи погоджуються в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

31. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.03.2023 у справі №640/8728/21дійшов висновку, що положення ст. 32 Закону (далі - Закон №1805-III) у сукупності з положеннями Порядку №318 необхідно розуміти, зокрема, і так, що відповідно до імперативних вимог п. 17 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

32. Позивач, як замовник будівництва, всупереч п. 14 ч. 2 статті 5 Закону №1805-III та п. 12 Містобудівних умов та обмежень не погодив проект будівництва з Міністерством культури та інформаційної політики України.

33. Відповідно до п.3 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань, затверджених наказом Міністерства культури України №122 від 17.02.2012, історико-містобудівне обґрунтування - це науково-проектна документація, яка визначає наукову концепцію врахування пам`яток, об`єктів культурної спадщини, традиційного характеру середовища як містоформуючих чинників при проектуванні будівель і споруд

34. Погоджене з Мінкультом Історико-містобудівне обґрунтування, як й інші вихідні данні, повинно враховуватися під час проектування. Чи було воно враховано - перевіряється під час погодження проекту будівництва. Відтак саме на стадії погодження проекту будівництва відбувається державний контроль за відповідністю проектної документації вимогам законодавства про охорону культурної спадщини.

35. Враховуючи зазначене, Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що з моменту затвердження проектної документації позивачем отримано погоджене історико-містобудівне обґрунтування від Міністерства культури України, що підтверджене останнім у листі №3431/10/14-17 від 21.12.2017, а відтак позивачем зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт на підставі належного затвердженого проекту, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій неправильно ототожнюють історико-містобудівне обґрунтування із погодженням проектної документації.

36. Оскільки Мінкульт не погоджував проект «Будівництво житлового будинку за адресою: вул. Лук`янівська, 18-20 у Шевченківському районі м. Києва» (чого позивач не спростував), має місце невідповідність проектної документації вимогам закону.

37. Суд звертає увагу, що єдиною підставою позову є недотримання відповідачем 1 законодавства під час скасування декларації, що виявилося у не проведенні перевірки і не наданні припису.

38. Верховний Суд у постановах від 19.08.2020 у справі № 826/6660/16, від 22.01.2021 у справі №640/11869/20, від 20.05.2021 у справі №826/7115/17 зробив висновок про те, що факт подання наведених у надісланому повідомленні та у зареєстрованій декларації недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, може бути виявлений органом ДАБІ не лише за результатом проведеної перевірки. При цьому достатньою та необхідної правовою підставою для скасування органом архітектурно-будівельного контролю реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації є встановлення факту наведення у них замовником недостовірних даних щодо правових підстав виконання будівельних робіт без належних документів чи відхилення від проектної документації, що дає підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом; закон не зобов`язує органи ДАБІ проводити перевірку, якщо недостовірність зазначених у декларації даних є очевидною.

39. Суд вважає зазначену позицію застосовною і до цієї справи.

40. У цій справі заслуговують на увагу посилання відповідача-2 на те, що скасування декларації про початок виконання будівельних робіт було правомірним і без проведення перевірки, зважаючи на те, що недостовірність даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт в частині розроблення належної проектної документації підтверджена численними письмовими доказами, які належним чином досліджені судами попередніх інстанцій, тобто була очевидною.

41. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

42. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

43. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

44. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

45. Враховуючи наведене, Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права при ухваленні рішення і не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі та вважає, що оскаржувані рішення підлягають скасуванню із прийняттям нового про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Державної інспекції архітектури та містобудування України задовольнити.

2. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року у справі №826/5226/18 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб