Постанова від 23.06.2023 по справі 640/21399/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/21399/22 Суддя (судді) першої інстанції: Аблов Є.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Кучми А.Ю.,

суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2022 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про скасування державної реєстрації земельної ділянки,-

В С Т А Н О В И Л А :

Керівник Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради звернувся до суду з позовом, в якому просить скасувати державну реєстрацію земельної ділянки.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2022 року позов Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про скасування державної реєстрації земельної ділянки - повернуто заявнику.

Суд першої інстанції виходив з того, що всупереч вимогам ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурором не вказано жодної обґрунтованої причини неможливості пред`явлення позову самою особою або органом, в інтересах яких позов, із наданням підтверджуючих документів, а також обґрунтуванням обставин, які вказують на існування реальної загрози порушень державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб та необхідності їх захисту, тому позов підлягає поверненню на підставі п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду в суд першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно та неповно досліджено докази і встановлено обставини у справі та неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права. Зокрема, апелянт наголошує, що у зв`язку із тим, щоб інтереси держави не залишились незахищеними, саме прокурор звернувся до суду з даним позовом. Вказує на бездіяльності компетентного органу, оскільки Київська міська рада знала про порушення інтересів держави з боку відповідача, мала повноваження щодо їх захисту, проте з позовом до суду не звернулась.

Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а ухвалу суду - без змін.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про скасування державної реєстрації земельної ділянки.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2022 року позов Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про скасування державної реєстрації земельної ділянки - повернуто заявнику.

Суд першої інстанції дійшов до висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви відповідно до п.7 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином, Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у Прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

Разом з тим, правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (зі змінами та доповненнями), відповідно до статті 23 якого - представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Відтак, представництво інтересів держави прокурором в суду не повинно мати на меті підмінити суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

З аналізу зазначеної норми спеціального Закону, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, зокрема, імперативною є умова щодо доведення належними і допустимими доказами, що захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому, «нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Разом з цим, «здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 4 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.07.2022 у справі №120/1460/21-а, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16.

У пунктах 39, 40, 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18 зауважено, що, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону №1697, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави - то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

З матеріалів справи вбачається, що у позовній заяві Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва в обґрунтування підстав для застосування прокурором представницьких повноважень до суду з даним позовом зазначено про існування виключного випадку, за якого одночасними є порушення інтересів держави або загроза їх порушень, а також нездійснення чи неналежне здійснення захисту таких інтересів уповноваженим суб`єктом. На думку Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва державна реєстрація у Державному земельному кадастрі земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:457:0075, в результаті якої змінено цільове призначення земельної ділянки комунальної форми власності Київської міської ради проведена всупереч норм чинного законодавства та волі власника - Київської міської ради, яка таких рішень взагалі не приймала, окрім іншого, всупереч інтересам територіальної громади місті та, відповідно, і держави, внаслідок чого фактично позбавила територіальну громаду в особі Київської міської ради виключного права самостійно вирішувати питання цільового використання власної земельної ділянки і належного виключно їй права приймати рішення щодо зміни цільового призначення земельних ділянок комунальної власності. Також, вказана державна реєстрація земельної ділянки з внесенням відомостей про її цільове призначення до Державного земельного кадастру порушує право власності Київської міської ради на вільне, на власний розсуд, визначення кола прав та обов`язків щодо користування цією земельною ділянкою та створює передумови для її забудови у той час, як Київська міська рада такого права у відповідності до вимог чинного земельного та містобудівного законодавства будь-яким особам не надавала. Київська міська рада, знаючи про порушення інтересів держави, та маючи відповідні повноваження для їх захисту, не вчинила належних дій щодо захисту інтересів держави, а тому у прокурора наявні підстави для здійснення представництва інтересів держави в суді.

Суд першої інстанції вірно вказав, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не є альтернативним суб`єктом звернення до суду і не замінює належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

З матеріалів справи встановлено, що Дніпровська окружна прокуратура м. Києва зверталась з листами від 05.09.2022 та 29.09.2022 до Київської міської ради про вжиття заходів щодо скасування державної реєстрації, зокрема земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:457:0075.

Листом від 15.09.2022 № 05716-11154 Департаментом земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) повідомлено Дніпровську окружну прокуратуру, що на виконання доручення заступника міського голови - секретаря Київської міської ради В. Бондаренка від 05.09.2022 № 08/13920 Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) запит Дніпровської окружної прокуратури міста Києва від 05.09.2022 № 10.54-50-4031вих-22 розглянуто та повідомляється, що Київською міською радою прийнято рішення від 23.06.2022 № 4753/4794 «Про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності на території міста Києва», яким:

- вирішено Департаменту здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності на території міста Києва;

- визнано таким, що втратило чинність рішення Київської міської ради від 25.09.2003 №16/890 (зі змінами) «Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і обороною земель у м. Києві».

Також у листі вказується, що Департаментом земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) направлено відповідні запити до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) та до Дніпровської районної у місті Києві державної адміністрації щодо присвоєння поштових адрес об`єктам нерухомого майна за зазначеними вище адресами.

Крім того, листом від 28.09.2022 № 077-3093 Управлінням екології та природних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) повідомлено Дніпровську окружну прокуратуру, що на виконання доручення заступника голови Київської міської державної адміністрації П. Пантелеєва від 06.09.2022 № 08/13920 Управлінням екології та природних ресурсів запит Дніпровської окружної прокуратури міста Києва від 05.09.2022 №10.54-50-4031вих-22 розглянуто та повідомляється, що у зв`язку із відсутністю будь-яких повідомлень щодо вилучення, зокрема земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:457:0075 чи її передачі приватним особам Комунальне підприємство «Дарницьке лісопаркове господарство», яке є постійним землекористувачем земель лісогосподарського призначення (далі - Підприємство), направило лист до Дніпровської окружної прокуратури м. Києва № 81 від 24.02.2022 та до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 82 від 24.02.2022 щодо перевірки правомірності вищезазначених дій, вжиття заходів реагування та скасування державної реєстрації земельних ділянок. Крім того, Підприємство листом від 27.07.2022 № 178 спрямувало до Міністерства юстиції України скаргу на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації, територіального органу Міністерства юстиції з проханням провести перевірку з цього приводу та скасувати реєстраційні дії, якими було зареєстровано право власності на житлові будинки, що начебто розташовані на вищезазначених земельних ділянках.

Також у листі Управлінням екології та природних ресурсів зазначено, що позовні заяви про скасування записів в Державному земельному кадастрі та поземельних книгах про державну реєстрацію земельних ділянок від імені Підприємства не подавалися у зв`язку із відсутністю належним чином оформлених документів, що підтверджують право постійного користування земельними ділянками відповідно до вимог чинного законодавства України. Підприємством в даний час здійснюються заходи щодо оформлення права свого постійного користування земельними ділянками.

Суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що всупереч вимогам ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Прокурором не вказано жодної обґрунтованої причини неможливості пред`явлення позову самою особою або органом, в інтересах яких позов, із наданням підтверджуючих документів, а також обґрунтуванням обставин, які вказують на існування реальної загрози порушень державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб та необхідності їх захисту.

Колегія суддів зазначає, що прокурор не довів належними і допустимими доказами у справі того, що відповідний орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може сам реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з цим позовом до адміністративного суду.

Так, статтею 53 КАС України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, відповідно до частин 3, 4 якої у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Судом апеляційної інстанції не встановлено підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень.

Колегія суддів вважає, що оскільки прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, та, враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, то в цій справі прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Києва - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 23.06.2023.

Головуючий суддя: А.Ю. Кучма

В.О. Аліменко

Н.В. Безименна