Ухвала від 26.06.2023 по справі 240/17776/23

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження у справі

26 червня 2023 року м. Житомир справа № 240/17776/23

категорія 108120000

Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Окис Т.О., перевіривши матеріали позовної заяви Комунального некомерційного підприємства "Бердичівська міська лікарня" Бердичівської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області Північного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України про скасування акту,

установив:

20 червня 2023 року до Житомирського окружного адміністративного суду надійшов позов Комунального некомерційного підприємства "Бердичівська міська лікарня" Бердичівської міської ради про скасування акта Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області Північного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України від 05 травня 2023 року №04-30/02 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства "Бердичівська міська лікарня" Бердичівської міської ради, за період з 01 січня 2020 року по 31 грудня 2022 року. висновок: ревізією дотримання законодавства про закупівлі встановлено фінансових порушень, що призвели до матеріальної шкоди (витрат) на суму 774 613,01 грн.

26 червня 2023 року до суду надійшов уточнений позов Комунального некомерційного підприємства "Бердичівська міська лікарня" Бердичівської міської ради про скасування висновку та визнати неправомірними дій Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області Північного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України від 05 травня 2023 року №04-30/02 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства "Бердичівська міська лікарня" Бердичівської міської ради, за період з 01 січня 2020 року по 31 грудня 2022 року. висновок:ревізією дотримання законодавства про закупівлі встановлено фінансових порушень, що призвели до матеріальної шкоди (витрат) на суму 774 613,01 грн.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для відкриття провадження у справі за позовною заявою, суд зазначає наступне.

Відповідно до пунктів 4,6 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Згідно листа Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 07 квітня 2023 року №26064-14/1092-23, прийнято рішення про початок проведення ревізії Комунального некомерційного підприємства "Бердичівська міська лікарня" Бердичівської міської ради з підстав виявлення ознак порушень законодавства відповідно до програми ревізії.

За результатами ревізії Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області Північного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України складено акт від 05 травня 2023 року №04-30/02.

Не погоджуючись зі змістом зазначеного акта, позивач звернувся із цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та аргументам позивача, суд керується наступним.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною 2 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Завданням адміністративного судочинства, згідно із частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У контексті вказаних норм належить зауважити, що незалежно від способу захисту порушеного права, основними ознаками якого є те, що спосіб захисту не суперечить закону, а також забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин, судовий захист порушеного права відбувається, виключно, за наявності порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Варто відмітити, що застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення. При цьому, під ефективним способом слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод "Право на ефективний засіб юридичного захисту" установлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Отже, спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Європейський Суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях підкреслював, що предмет і мета Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод як інструменту захисту прав людини потребують такого тлумачення і застосування її положень, завдяки яким гарантовані нею права були б не теоретичними чи ілюзорними, а практичними та ефективними (пункт 53 рішення у справі "Ковач проти України" від 07 лютого 2008 року, п. 59 рішення у справі "Мельниченко проти України" від 13 січня 2011 року, пункт 54 рішення у справі "Швидка проти України" від 30 жовтня 2014 року).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити реальне поновлення порушеного права.

Відповідно до частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (пункти 2 - 4 частини 1 цієї правової норми).

Частиною 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб, зокрема, з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, предметом яких є правомірність рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Згідно із пунктом 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

При цьому, залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативно-правові і такі, що не мають нормативно-правового характеру, тобто індивідуальні.

Обов`язковою ознакою правового акту індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обов`язковість його приписів для відповідного суб`єкта, та створення таким актом юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені лише рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі, на виконання делегованих повноважень.

Надаючи оцінку наявності у спірного акту ревізії ознак акту індивідуальної дії, який породжує, змінює або припиняє права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин, слід зазначити наступне.

Зі змісту позовної заяви слідує, що Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства "Бердичівська міська лікарня" Бердичівської міської ради за період з 01 січня 2020 року по 31 грудня 2022 року, за результатами якої складено акт від 05 травня 2023 року №04-30/02, у якому встановлено, що ревізією дотримання законодавства про закупівлі встановлено фінансові порушення, що призвели до матеріальної шкоди (втрат) на суму 774613,01 грн.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема забезпечення реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 названого Закону).

Захід державного фінансового контролю здійснюється відповідно до Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі Порядок № 550).

Відповідно до Порядку № 550, акт ревізії документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Отже, акт ревізії є документом, який фіксує факт проведення ревізії та її результати, а також порушення об`єктом контролю фінансової дисципліни у разі їх виявлення. Об`єкт контролю може подати заперечення на акт ревізії.

Таким чином, із наведеного вище слідує, що акт ревізії є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог фінансового та іншого законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта, тому акт ревізії не є актом індивідуальної дії у розумінні норм Кодексу адміністративного судочинства України.

Відтак, заявлений позивачем у цій справі предмет спору не породжує для позивача настання певних юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

За наведених обставин, обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування акта ревізії, складеного уповноваженим представником Держаудитслужби в межах здійснення державного фінансового контролю, сам по собі, як і викладених у ньому висновків, не сприяє ефективному відновленню порушеного права позивача.

Ураховуючи, що оскаржуваний акт та викладені у ньому висновки ревізії не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України та не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, спірний акт ревізії та викладені в ньому висновки не можуть бути предметом спору.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 23 липня 2019 у справі № 816/2185/16.

Відповідно до пункту 46 Порядку №550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З урахуванням того, що суб`єкти владних повноважень, в тому числі контролюючі органи, можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, лише обов`язкові до виконання рішення компетентного органу (наприклад вимога) можуть породжувати правові наслідки для відповідних осіб. Акт ревізії, як і викладені у ньому висновки, таких наслідків не породжує, оскільки містить лише опис певних обставин, які можуть бути покладені в основу майбутніх дій та рішень контролюючого органу, аналіз правової природи яких є обов`язковим при визначенні того, чи породжують вони правові наслідки для особи.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі №826/5608/17.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Така правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15, від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

При цьому, позовну заяву від 26 червня 2023 року з вимогою про скасування висновку та визнання неправомірними дії Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області суд уважає похідною від попередньої вимоги та зазначає, оскільки ці дії під час складання акта ревізії, також не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків. Як вже зазначалося вище, оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Згідно з вимогами пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За таких обставин суд дійшов висновку щодо відмови у відкритті провадження у цій справі.

Керуючись статтями 170, 171, 243, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Відмовити Комунальному некомерційному підприємству "Бердичівська міська лікарня" Бердичівської міської ради у відкритті провадження у справі за позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області Північного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України про скасування акту.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дати її постановлення.

Суддя Т.О. Окис