Постанова

від 02.08.2023 по справі 160/20625/22

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

02 серпня 2023 року м. Дніпросправа № 160/20625/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Суховарова А.В.,

за участю секретаря судового засідання Соловей Л.О.

за участю представників: позивача- Машталер Т.А., Циндра Р.А., відповідача Андрук В.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Університету митної справи та фінансів на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.04.2023 ( суддя першої інстанції Рищенко А.Ю.) в адміністративній справі №160/20625/22 за позовом Університету митної справи та фінансів до Східного Офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування індивідуальних актів,-

ВСТАНОВИВ:

Університет митної справи та фінансів звернувся до суду з вимогами визнати протиправним та скасувати пункт 1.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №176; визнати протиправним та скасувати повідомлення про проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів за період із 01 січня 2019 року по 30 червня 2022 року від 07.07.2022 (лист Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №040403-15/4051-2022); визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимог Східного офісу Держаудитслужби про усунення порушень законодавства, надісланих Університету митної справи та фінансів листом Східного офісу Держаудитслужби від 31.10.2022 №040403-15/6275-2022, про забезпечення відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України відшкодування шкоди (збитків), заподіяних, як стверджується у Вимогах, Позивачеві внаслідок прийняття та оплати завищеної вартості виконаних проектних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпротехконсалт» (на суму 1 551 580,95 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 149 265,90 грн.), фізичної особи підприємця ОСОБА_1 (на суму 2 945 064,69 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 (на суму 1 731361,16 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 (на суму 1 401 759,31 грн.), прийняття та оплати завищеної вартості виконаних підрядних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельне підприємство «Грандпрестиж» (на суму 1 728 333,37 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 65 278,97 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Фарком Плюс» (на суму 815 132,10 грн.), фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 (на суму 403 021,68 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Максітрейд ДП» (на суму 419 200,37 грн.).

В обґрунтування вимог позову зазначено, що наказ Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 рок №176 винесений з порушенням норм чинного законодавства, а дії контролюючого органу щодо прийняття такого наказу є безпідставними та необґрунтованими, оскільки відповідачем затверджено план проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2022 року з порушенням регламентованих строків. Повідомлення про проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів також підлягає скасуванню, оскільки всі дії, що спрямовані на реалізацію наказу Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №176 є незаконними, зважаючи на прийняття їх не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того представником позивача вказано, що оскаржувана вимога Східного офісу Держаудитслужби є незаконною, необґрунтованою, протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки була винесена з порушенням порядку складення та направлення вимоги, визначеного Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою КМУ від 20.04.2006 року №550, а в частині пункту 2 вимоги - на підставі помилкових та безпідставних висновків Акту ревізії.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2023 року у задоволені позову відмовлено.

З апеляційною скаргою звернувся позивач, скаржник, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення скасувати та прийняти нове рішення яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Відповідач подав заперечення на апеляційну скаргу позивача, в якому наполягає на безпідставності останньої та просить у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

В судовому засіданні представники позивача апеляційну скаргу підтримали, просять суд апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати.

В судовому засіданні представник відповідача проти апеляційної скарги заперечив, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, а апеляційну скаргу безпідставною. Просить в задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Перевіривши доводи апеляційної скарги та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права у межах, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів дійшла таких висновків.

Під час апеляційного перегляду справи встановлено, що на виконання п.1.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року, на підставі направлення від 14.07.2022 року № 249, виданого начальником Східного офісу Держаудитслужби Васильєвим О.В., головним державним аудитором відділу Держаудитслужби Козерчук О.Г., проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Університет митної справи та фінансів за період з 01.01.2019 року по 30.06.2022 року.

Про початок проведення планового контрольного заходу Східним офісом Держаудитслужби сповіщено Університет митної справи та фінансів повідомленням від 07.07.2022 року №040403-15/4051-2022.

Ревізію проведено в термін з 18.07.2022 року по 22.09.2022 року, з перервами: з 08.08.2022 року по 24.08.2022 року, з 12.09.2022 по 19.09.2022.

Ревізію проведено у відповідності до питань програми ревізії та робочого плану з відома ректора університету ОСОБА_5 в присутності головного бухгалтера ОСОБА_6 .

23.09.2022 року за результатами планової ревізії складено Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів № 040403-24-3, яким встановлено порушення Університету митної справи та фінансів під час здійснення фінансово-господарської діяльності.

29.09.2022 року позивач не погоджуючись із висновками викладеними в акті ревізії фінансово-господарської діяльності від 23.09.2022 року за № 040403-24-3 подав до відповідача заперечення (зауваження).

Розглянувши вказані зауваження, відповідачем прийнято висновок про відсутність підстав для задоволення заперечень позивача.

У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до п.7 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» позивачу направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 31.10.2022 № 040403-15/6275-2022.

У спірному пункті 2 вимоги зазначено:

- забезпечити відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України відшкодування шкоди (збитків), заподіяних позивачем, внаслідок прийняття та оплати завищеної вартості виконаних проектних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпротехконсалт» (на суму 1 551 580,95 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 149 265,90 грн.), фізичної особи підприємця ОСОБА_1 (на суму 2 945 064,69 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 (на суму 1 731361,16 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 (на суму 1 401 759,31 грн.), прийняття та оплати завищеної вартості виконаних підрядних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельне підприємство «Грандпрестиж» (на суму 1 728 333,37 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 65 278,97 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Фарком Плюс» (на суму 815 132,10 грн.), фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 (на суму 403 021,68 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Максітрейд ДП» (на суму 419 200,37 грн.)

Вважаючи дії відповідача щодо процедури проведення заходів державного фінансового контролю незаконними та протиправними, а спірний пункт вимоги необґрунтованим та безпідставним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

За приписами частини першої статті 4 вказаного Закону інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Відповідно до частини другої статті 15 вказаного Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (Положення №43).

Відповідно до пункту 1 Положення №43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (Порядок №550).

Пунктом 2 Порядку № 550, визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи.

Скаржник вказує, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не враховано що даний наказ було видано відповідачем в період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Колегія суддів відхиляє доводи скаржника з огляду на те, що такі обставини не були підставою, на якій ґрунтувалися вимоги позову.

Велика Палата Верховного Суду у справі № 905/1907/21 звернула увагу на те, що позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.

Визначаючи підстави позову, як елементу його змісту, суд повинен перевірити, на підставі чого, тобто яких фактів (обставин) і норм закону позивач просить про захист свого права.

У постанові від 09.10.2018 року у справі №809/487/18 Верховний Суд зазначив, що підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову; це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем і відповідачем спірних правовідносин. Отже, визначальне значення має коло обставин і фактів, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги.

Крім іншого, предметом оскарження у цій справі є вимога Східного офісу Держаудитслужби про усунення порушень законодавства, надісланих Університету митної справи та фінансів листом Східного офісу Держаудитслужби від 31.10.2022 року №040403-15/6275-2022.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.

Оспорювана вимога (окремий пункт) контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 8 травня 2018 року у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17.

Законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Проте, оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольного органу в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.

Стосовно включення контролюючим органом до змісту оскаржуваної вимоги окрім необхідності усунути виявлені перевіркою порушення, зобов`язання відшкодувати завдані збитки, Верховний Суд зауважує наступне.

Виходячи з фактичних обставин цієї справи вбачається, що зміст оспорюваної вимоги (п.2) як індивідуально-правового акта, містить вказівку щодо відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Варто зауважити, що вказівка про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, може бути зазначено у вимозі.

Але ці збитки не можуть бути примусово стягнуті шляхом видачі вимоги, оскільки вони відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Між тим, оспорювана вимога хоча і вказує на забезпечення відшкодування шкоди, все ж не містить вимоги про стягнення цих збитків.

Тому, в цьому випадку колегія суддів не вбачає порушень з боку контролюючого органу в розрізі змісту виданої ним вимоги.

Подібні висновки викладені Верховним Судом у постанові від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.

Щодо суті виявлених порушень, колегія суддів зважає, що аргументи апеляційної скарги про неправильність зробленого судом першої інстанції висновку є безпідставними, оскільки зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин, що не узгоджується з приписами КАС України, оскільки у ході судового розгляду справи позивачем не доведено внесення до акта ревізії недостовірних і неправдивих відомостей, та як наслідок, хибність висновків такої ревізії, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для визнання протиправною та скасування оскаржуваного пункту вимоги.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

З огляду на встановлені судом апеляційної інстанції обставини, доводи апелянта про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального не знайшли свого підтвердження, оскільки вони зводяться до переоцінки доказів і незгоди з висновками суду по їх оцінці, та особистого тлумачення апелянтом норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для його скасування не виявлено.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 310, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Університету митної справи та фінансів залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.04.2023 в адміністративній справі №160/20625/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили відповідно до ст.325 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку, встановленому ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови складено 04 серпня 2023 року.

Головуючий - суддяН.А. Олефіренко

суддяЛ.А. Божко

суддяА.В. Суховаров