Постанова

від 29.08.2023 по справі 320/3889/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/3889/20 Суддя (судді) першої інстанції: Журавель В.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 серпня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Федотова І.В.,

суддів: Кузьменка В.В. та Епель О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу відділу освіти виконавчого комітету Березанської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Лехнівської загальноосвітньої школи I-III ступенів Березанської міської ради Київської області, треті особи: які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Березанська міська рада, відділ освіти виконавчого комітету Березанської міської ради про застосування заходів реагування, -

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Лехнівської загальноосвітньої школи I-III ступенів Березанської міської ради Київської області (далі - відповідач), в якому просив суд застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі відповідача за адресою: 07532, Київська область, Баришівський район, с. Лехнівка, пров. Парковий,1, до повного усунення порушень, зазначених в акті від 30 січня 2020 р. № 27.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року позов було задоволено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні).

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, у період з 29 по 30 січня 2020 року відповідно до Наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області від 2 січня 2020 року № 6 «Про проведення позапланових перевірок» проведено позапланову перевірку щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за адресою: Київська область, с. Лехнівка, пров. Парковий, 1.

За результатами перевірки посадовими особами позивача складено акт перевірки, в якому зафіксовано 9 порушень у сфері техногенної та пожежної безпеки (акт перевірки від 30 січня 2020 року № 27).

Наявність встановлених в акті перевірки порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки стали підставою для звернення позивача з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції колегія суддів зазначає наступне.

В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Згідно з пунктом 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту, зокрема, належить забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

За приписами частини 3 статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Згідно ст. 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок до закону.

У відповідності до ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Положеннями частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України).

При цьому, з аналізу вищенаведеного вбачається, що застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачем було проведено перевірку щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої складено акт перевірки від 30 січня 2020 року № 27, яким зафіксовано 9 порушень у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, та вірно встановлено судом першої інстанції, у період з 25 по 26 серпня 2020 року позивачем проведено повторну позапланову перевірку щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за адресою: Київська область, с. Лехнівка, пров. Парковий, 1 та усунення виявлених правопорушень.

За результатом повторної перевірки посадовими особами позивача складено Акт перевірки від 26 серпня 2020 року за результатами перевірки складено акт № 85 (далі - акт перевірки), в якому зафіксовано 7 порушень:

1) посадові особи та працівники не пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки, у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2013 р. № 444 «Про затвердження Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях» (порушення вимог пункту 16 розділу ІІ ППБУ);

2) захист будівлі, від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів не виконано відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозихисту будівель і споруд» (порушення вимог пункту 1.21 глави 1 розділу ІV ППБУ);

3) об`єкт не забезпечено необхідною кількістю вогнегасників (порушення вимог пункту 3.9 глави 3 розділу V ППБУ);

4) у коридорі опорядження (облицювання) стін та стелі виконано з матеріалів, пожежна небезпека яких нижча ніж: Г2, В2, Д2, Т2 (порушення вимог пункту 2.17 глави 2 розділу ІІІ ППБУ);

5) будівлю та приміщення не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (порушення вимог пункту 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);

6) навчання керівного складу, працівників з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної безпеки, не здійснено (порушення вимог пункту 8 частини 1 ст. 20 КЦЗУ);

7) працівників об`єкта засобами колективного та індивідуального захисту не забезпечено (порушення вимог пункту 2 ч. 1 ст. 20 КЦЗУ).

Вказаний Акт перевірки підписаний без зауважень уповноваженою особою відповідача.

Отже, виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки відповідачем дійсно станом на 26.08.2020 частково усунені, однак, вказане не спростовує наявність інших вагомих порушень станом на момент розгляду справи як в суді першої інстанції так і в апеляційному суді.

В контексті наведеного, колегія суддів звертає увагу, що станом на момент розгляду справи в суді апеляційної інстанції відповідачем не надано доказів усунення останнім усіх виявлених порушень, що вказує на тривалу бездіяльність відповідача, з огляду на неусунення останнім впродовж більш ніж трьох років виявлених контролюючим органом порушень вимог законодавства.

Відповідно до правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 19 вересня 2019 року по справі №826/19328/16 та від 19 листопада 2019 року по справі №580/31/19, необхідним є усунення всіх виявлених порушень, які фіксуються у відповідному акті за результатами перевірки, а підставами для застосування заходів реагування, як крайнього тимчасового заходу впливу на порушника, повинні бути факти не усунення саме тих порушень, які окремо чи у своїй сукупності створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

В контексті наведеного колегія суддів зауважує, що поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Відповідно до визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.

У відповідності до п. 26 ч. 1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

Згідно з вимогами пункту 33 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

Отже, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає як при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, так і за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від наслідків такого порушення, що підвищують ризик виникнення пожеж та шкідливого впливу небезпечних чинників при пожежі, яка уже виникла.

Таким чином, підставами для застосування заходів реагування в першу чергу є наявність встановлення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Даючи оцінку встановленим позивачем порушенням зафіксованим в актах перевірки, колегія суддів зазначає, що відсутність системи пожежної сигналізації не дає змоги оперативно загасити або обмежити розповсюдження полум`я на ранній стадії виникнення пожежі, сприяє беззахисності людини перед небезпечними факторами пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, створюючи загрозу життю та здоров`ю людей. Призводить до пізнього виявлення пожежі та оповіщення людей, які перебувають у будівлі про пожежу та небезпечні її фактори (полум`я, продукти горіння).

Крім того, відсутність блискавозахисту може призвести до швидкого займання та появи пожежі внаслідок якої виникають небезпечні фактори (продукти горіння, чадний газ та підвищених температур) та створює загрозу життю та/або здоров`ю людей. Так, розряд блискавки може нанести механічні пошкодження покрівлі, фасадів і т.д; атмосферний розряд здатний привести до швидкого займання та появи пожежі (удар блискавки настільки потужний, що пробиває сталь товщиною 5мм); поява електричного імпульсу і електромагнітного поля в інженерних комунікаціях призводить до виходу з ладу не тільки електричних мереж, а й електронного обладнання. Вказані фактори впливають на безпеку людей, які будуть знаходитись в приміщенні під час грози.

Таким чином, наведене у сукупності свідчить про безпідставність доводів апелянта про те, що сам факт існування наведених вище порушень не створює безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожежі, яка була б загрозою для життя та здоров`я учасників освітнього процесу.

Крім того, колегія суддів враховує, що апелянтом частково усунуто деякі із семи порушень зафіксованих в акті перевірки, однак зауважує, що проведення навчання та перевірка знань з питань пожежної безпеки, забезпечення об`єкта необхідною кількістю вогнегасників, демонтаж облицювання стін та стелі не свідчить про усунення інших вагомих порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Посилання відповідача на те, що вжиття заходів державного нагляду у вигляді зупинення експлуатації будівлі є порушенням права на освіту, колегія суддів відхиляє, оскільки це право не є співрозмірним із правом на життя та здоров`я, закріплене у ст.27 Конституції України, статті 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, та загрозою, яку створюють виявлені порушення.

В контексті наведеного, колегія суддів зазначає, що встановлені позивачем порушення не є формальними та можуть створювати реальну загрозу для життя та здоров`я людей, а тому, колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області про необхідність застосування заходів реагування.

Відповідно до першого речення статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

При цьому колегія суддів зазначає, що такий захід реагування, як повне зупинення експлуатації будівлі не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі № 560/639/19.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 238, 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу відділу освіти виконавчого комітету Березанської міської ради залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя: І.В. Федотов

Судді: В.В. Кузьменко

О.В. Епель