Постанова

від 12.09.2023 по справі 280/6589/22

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 вересня 2023 року м. Дніпросправа № 280/6589/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Поспєлової А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційні скарги Запорізької міської ради, Департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради, Комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року (суддя Новікова І.В.) по справі №280/6589/22 за позовом ОСОБА_1 до Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

в с т а н о в и В :

ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 22.12.2021 №40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», прийняте на 11 сесії Запорізької міської ради 22.12.2021.

В обгрунтування заявлених вимог посилалась на те, що оскаржуваним рішення ліквідовано Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради та створено Комунальну установу «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради. Протиправність оскаржуваного рішення позивачка пов`язувала з тим, що:

рішення прийнято з порушенням положень статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» та статей 1, 2, 4, 5, 11, 26, 32 Закону України «Про місцеве самоврядування», оскільки саме на Виконавчий комітет міської ради та Департамент охорони здоров`я, як виконавчі органи Запорізької міської ради, чинним законодавством покладено виконання повноважень щодо реалізації у м.Запоріжжі державної політики у сфері охорони здоров`я, організації їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону;

чинне законодавство України не наділяють органи місцевого самоврядування повноваженнями на проведення «реформування в галузі охорони здоров`я», як це зазначено у спірному рішенні;

відповідачем порушено порядок прийняття спірного рішення. Зокрема, за позицією позивачки, відповідачем не було надано фінансово-економічне обґрунтування проекту оскаржуваного рішення, яке є обов`язковим додатком до проекту відповідно до імперативних вимог Регламенту; недотримано процедури погодження проекту оскаржуваного рішення; порушено встановлену Регламентом процедуру попереднього розгляду проекту оскаржуваного рішення; у плані роботи Запорізької міської ради було відсутнє питання порушене в оскаржуваному рішенні, а саме питання «реформування галузі охорони здоров`я».

Позивачка також вказувала на те, що оскаржуваним рішенням порушено її трудові

права, оскільки вона є директором ліквідованого Департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року позов задоволено.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що реалізація державної політики охорони здоров`я, відповідно до частин 1 і 6 статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», провадиться через делегування повноважень на органи місцевого самоврядування, до яких, згідно зі статтею 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відноситься Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради. З цих підстав суд зазначив, що комунальні установи не є органами місцевого самоврядування, а тому у своїй діяльності не можуть підміняти функції та повноваження, які можуть реалізовуватись виключно відповідними радами та їх виконавчими органами.

Виходячи з цього, суд зробив висновок про те, що передача відповідачем із прийняттям спірного рішення функцій державного управління суб`єкту господарювання комунальної власності, не відповідає положенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я».

Вказуючи на порушення прав позивачки у спірних відносинах, суд першої інстанції виходив з того, що позивачка є мешканцем територіальної громади міста Запоріжжя, оскаржуване рішення безумовно стосується її прав та інтересів, оскільки мешканці територіальної громади мають право на забезпечення системи охорони здоров`я на належному рівні та у встановленому порядку.

Рішення суду першої інстанції оскаржено відповідачем та Департаментом охорони здоров`я Запорізької міської ради, Комунальною установою «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради, які не приймали участь в розгляді справи.

Обгрунтовуючи вимоги апеляційних скарг, скаржники посилаються на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що мають значення для справи. Так, скаржники вказують на те, що судом першої інстанції не надано жодної оцінки дотримання позивачкою строків звернення з позовом до суду. За позицією скаржників такі строки позивачкою були пропущені без поважних причин. З цього приводу зазначають те, що позивачка звернулася до суду через 11 місяців після прийняття оскаржуваного рішення, хоча була обізнано про наявність такого рішення міської ради. Крім цього, скаржники посилаються на те, що суд першої інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі - Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради, Комунальна установа «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради, які не приймали участь в розгляді справи. Також, за позицією скаржників, судом першої інстанції порушено правила предметної підсудності цього спору, оскільки на їх думку вказаний спір не є публічно-правовим спором, який може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. З цього приводу вказують на те, що створення міською радою комунального підприємства є діяльністю по розпорядженню власністю територіальних громад, яка містить ознаки приватно-правового спору. За позицію скаржників суд першої інстанції дійшов безпідставного висновку про порушення прав позивачки у спірних відносинах. З цього приводу скаржники вказують на те, що суд безпідставно, без жодного обгрунтування, вказав на те, що оскаржуване рішення впливає на інтереси позивачки мати право на забезпечення системи охорони здоров`я на належному рівні та у встановленому порядку. При цьому, як звертають увагу скаржники, підставою звернення з позовом позивачка визначала саме порушення її трудових прав, а не інтересу щодо «мати право» на забезпечення системи охорони здоров`я на належному рівні та у встановленому порядку. Скаржники також не погоджуються з висновком суду першої інстанції щодо передачі функцій державного управлінню суб`єкту господарювання комунальної власності. З цього приводу вказують на те, що новостворена комунальна установа не має такого функціоналу (повноважень), якими був наділений Департамент. Створення комунальної установи було викликано необхідністю сприяння виконанню державних та регіональних програм з питань охорони здоров`я, збереження здоров`я та епідеміологічного благополуччя населення, але контроль за реалізацію державної політики охорони здоров`я залишається за виконавчими органами міської ради, що, за позицією скаржників, вказує на безпідставність висновків суду, які фактично стали підставою для задоволення позову.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального права, правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність підстав для задоволення апеляційних скарг з огляду на таке.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що 22.12.2021 на 11 сесії восьмого скликання Запорізької міської ради, з метою проведення реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради, створення системи стримувань та противаг, оптимізації системи управління закладами охорони здоров`я, керуючись частиною першою статті 143 Конституції України, статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнято Рішення №40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», відповідно до якого вирішено:

1. Створити комунальну установу «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради, як бюджетну установу. Місцезнаходження комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради: 69001, м.Запоріжжя, вул.Патріотична, 20-А.

2. Затвердити Статут комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради (додається).

3. Секретарю міської ради Куртєву А.В. невідкладно вирішити питання щодо призначення в установленому порядку Начальника комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради.

У разі неможливості негайного призначення Начальника комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради в установленому порядку, вирішити питання щодо призначення виконуючого обов`язки Начальника комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради до моменту призначення Начальника.

4. Ліквідувати департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради (далі Департамент) та централізовану бухгалтерію при департаменті, а також інші структурні підрозділи.

5. Затвердити персональний склад ліквідаційної комісії Департаменту (Додається), далі за текстом «Ліквідаційна комісія».

6. Порядок пред`явлення кредиторами своїх вимог до вищезазначеної юридичної особи, що ліквідується, визначається згідно чинного законодавства.

7. Встановити строк для задоволення вимог кредиторів у два місяці з дати опублікування повідомлення про дане рішення.

8. Ліквідаційній комісії забезпечити здійснення усіх організаційно-правових заходів, пов`язаних з ліквідацією департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради відповідно до вимог законодавства.

9. Уповноважити секретаря Запорізької міської ради Куртєва А.В. своїм розпорядженням:

1. затвердити проміжний ліквідаційний баланс департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради;

2. затвердити ліквідаційний баланс департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради.

10. Встановити, що:

1. майно, яке знаходиться в оперативному управлінні та/або господарському віданні Департаменту, а також, будь-яке інше майно, яким користується Департамент, підлягає передачі в установленому порядку до комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради.

2. питання, які пов`язані із забезпеченням реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя, виконання актів законодавства у сфері охорони здоров`я, державних стандартів, критерій та вимог, спрямованих на збереження здоров`я і санітарно епідеміологічного благополуччя населення (функції контролю) покладаються спільно на виконавчий комітет Запорізької міської ради та профільного заступника міського голови.

11. Комунальній установі «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради, Ліквідаційній комісії, заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Васюку А.Г. спільно з департаментом правового забезпечення Запорізької міської ради протягом десяти робочих днів з моменту прийняття цього рішення розробити та подати секретарю міської ради ОСОБА_2 на затвердження план поступового реформування галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради. План має передбачати, зокрема, приведення відповідних статутних, нормативних та розпорядчих актів у відповідність до цього рішення.

Період реалізації Плану заходів, визначений абзацом першим цього пункту рішення не може перевищувати строк у 3 місяці з дня набрання чинності цього рішення.

Пункт 4 цього рішення набуває чинності з дня, наступного за днем повного виконання Плану заходів, затверджених міським головою відповідно до цього пункту, але не пізніше ніж через 3 місяці з дня набрання чинності цього рішення.

12. Виконавчим органам Запорізької міської ради, підприємствам, установам, організаціям Запорізької міської ради забезпечити вчасне і якісне виконання цього рішення, а також привести у відповідність рішення Запорізької міської ради від 27.04.2016 №36 «Про структуру виконавчих органів Запорізької міської ради, загальну чисельність апарату Запорізької міської ради та її виконавчих органів» та рішення Запорізької міської ради від 29.10.2021 № 8 «Про затвердження розподілу обов`язків між секретарем Запорізької міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючим справами виконавчого комітету Запорізької міської ради».

13. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Васюка А.Г. та постійну комісію з питань охорони здоров`я та соціального захисту населення Запорізької міської ради (Кулєш І.О.).

Вказане рішення оскаржено позивачкою в судовому порядку.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» реалізація державної політики охорони здоров`я покладається на органи виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління комунальними закладами охорони здоров`я, організацію їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.

До повноважень виконавчих органів сільськи, селищних, міських рад, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», віднесено:

пп.1, 6 п. «а» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: 1) управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; 6) організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм.

пп.1, 2 п. «б» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження: 1) забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою; 2) забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів.

Частиною 1 статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» перебачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Запорізькою міською радою було створено Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради.

Відповідно до Положення про Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради, затвердженого рішенням Запорізької міської ради 30.09.2020 №33, Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради є виконавчим органом Запорізької міської ради, що утворюється Запорізькою міською радою, підзвітний і підконтрольний Запорізькій міській раді, підпорядкований виконавчому комітету Запорізької міської ради, міському голові, заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради за відповідним напрямком роботи, а з питань здійснення делегованих повноважень в галузі охорони здоров`я підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Департамент реалізує повноваження виконавчих органів міської ради в галузі охорони здоров`я, координує діяльність підпорядкованих медичних закладів (установ) та підприємств охорони здоров`я комунальної власності територіальної громади міста Запоріжжя.

Відповідно до розділу 2 Положення основними завданнями Департаменту, зокрема, є:

організація реалізації державної політики у сфері охорони здоров`я на території міста, сприяння виконанню державних, регіональних та місцевих програм з питань охорони здоров`я;

реалізація делегованих і власних повноважень в галузі охорони здоров`я: забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів медичного обслуговування, забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення;

управління закладами (установами) охорони здоров`я та підприємствами, які утримуються за рахунок коштів бюджету міста, координація і підтримка їх діяльності, сприяння їх кадровому, матеріально-технічному і методичному забезпеченню.

До функцій Департаменту, зокрема, віднесено:

здійснення контролю за дотриманням санітарно-епідеміологічного режиму підпорядкованих закладах охорони здоров`я комунальної власності (незалежно від організаційно-правової форми) територіальної громади міста Запоріжжя разом з залученням фахівців з епідеміологічного нагляду (п.3.4 Положення);

здійснення на основі галузевих медичних стандартів контролю за якістю та обсягом медико-санітарної допомоги, що надається закладами охорони здоров`я всіх форм власності (п3.6 Положення);

здійснення планових та позапланових перевірок підприємств, закладів і установ сфери охорони здоров`я, що відносяться до комунальної власності територіальної громади міста відповідно до чинного законодавства (п.3.10 Положення).

Згідно із рішення Запорізької міської ради від 27.04.2016 №36 Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради входить до структури виконавчих органів Запорізької міської ради.

Отже, з огляду на завдання та функції Департаменту, віднесення Департаменту до структури виконавчих органів Запорізької міської ради, очевидним є те, що Департамент був наділений владними управлінськими функціями, направлених на реалізацію повноважень виконавчих органів міської ради в галузі охорони здоров`я.

Як зазначено вище, статтею 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» делеговано повноваження органам місцевого самоврядування у сфері охорони здоров`я.

Так, вказаною нормою права передбачено те, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

З повноважень виконавчих органів міської ради, визначених ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вбачається, що органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями щодо забезпечення розвитку всіх видів медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі лікувальних закладів усіх фор власності.

З преамбули оскаржуваного рішення та пояснювальної записки до проекту цього рішення вбачається, що необхідність його прийняття обумовлена: необхідністю проведення реформування в галузі охорони здоров`я у м.Запоріжжя; необхідністю здійснення оптимізації управлінських процесів в сфері організації реалізації державної політики у сфері охорони здоров`я на території міста та сфері координації діяльності підпорядкованих медичних закладів (установ) та підприємств охорони здоров`я комунальної власності територіальної громади міста Запоріжжя; необхідністю формування прозорих вимог щодо проведення в місті Запоріжжі єдиної політики з реалізації забезпечення розвитку всіх видів медичного обслуговування, формування єдиної системи організації надання медичної допомоги населенню міста для забезпечення конституційного права громадян на охорону здоров`я, медичну допомогу.

Таким чином, ураховуючи повноваження органу місцевого самоврядування та мету прийняття оскаржуваного рішення, суд приходить до висновку про те, що прийняття спірного рішення узгоджується як з повноваженнями так і з метою діяльності органу місцевого самоврядування (міської ради), суть діяльності якого, відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування (М.Страсбург, 15 жовтня 1985р.), яка ратифікована 15.07.1997р., полягає в тому, що місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

При цьому, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем, із прийняттям спірного рішення, функцій державного управління фактично були передані суб`єкту господарювання комунальної власності - Комунальній установі «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради.

Обгрунтовуючи такі висновки, суд першої інстанції виходив з того, що у зв`язку з ліквідацією Департаменту функції щодо реалізації державної політики у сфері охорони здоров`я, перейшли до новоствореної комунальної установи.

Але такі висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам справи.

Так, із Статуту Комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради вбачається, що основними завданнями та функціями Установи є організаційно-методична, консультативна робота, направлення на сприяння розвитку охорони здоров`я територіальної громади міста Запоріжжя.

Такі функція Установа, зокрема, здійснює шляхом проведення моніторингу, аналізу діяльності закладів охорони здоров`я; підготовкою пропозицій, що сприяють розвитку та забезпечення закладів охорони здоров`я; розроблення заходів щодо профілактики та зниження захворюваності, інвалідності та смертності населення тощо.

Отже, положення статуту Установи не дають підстав для висновку про те, що Установу створено задля реалізації державної політики у сфері охорони здоров`я з повноваженнями, які мають у цій сфері органи місцевого самоврядування.

При цьому, слід звернути увагу на те, що пп.2 п.10 оскаржуваного рішення передбачено, що: «питання, які пов`язані із забезпеченням реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя, виконання актів законодавства у сфері охорони здоров`я, державних стандартів, критерій та вимог, спрямованих на збереження здоров`я і санітарно епідеміологічного благополуччя населення (функції контролю) покладаються спільно на виконавчий комітет Запорізької міської ради та профільного заступника міського голови».

Таким чином, самим спірним рішенням передбачено те, що владні управлінські повноваження щодо реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя, залишаються за виконавчим комітетом міської ради та профільним заступником міського голови.

За встановлених обставин справи, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем, із прийняттям спірного рішення, функцій державного управління фактично були передані суб`єкту господарювання комунальної власності - Комунальній установі «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради, що, у свою чергу, як зазначив суд першої інстанції, не відповідає положенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я».

Не погоджується суд апеляційної інстанції і з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав стверджувати про порушення прав та інтересів позивачки у спірних відносинах.

Так, визначаючи підстави заявленого позову, позивачка посилалась на те, що у зв`язку з прийняттям спірного рішення були порушені її трудові права, оскільки вона обіймала посаду директора Департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради.

Суд першої інстанції таким аргументам позивачки оцінки не надавав, і з цим погоджується суд апеляційної інстанції, оскільки в межах цієї справи, з огляду на її предмет, не вирішувалось і не повинно було вирішуватися питання дотримання трудових прав та гарантій позивачки.

В той же час, вказуючи на порушення прав позивачки у спірних відносинах, суд першої інстанції виходив з того, що позивачка є мешканцем територіальної громади міста Запоріжжя, оскаржуване рішення безумовно стосується її прав та інтересів, оскільки мешканці територіальної громади мають право на забезпечення системи охорони здоров`я на належному рівні та у встановленому порядку.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що спірне рішення міської ради, як і будь-яке інше рішення міської ради, тим чи іншим чином стосується інтересів мешканців відповідної територіальної громади.

Але, суд апеляційної інстанції не може погодитися з висновком суду першої інстанції про те, що спірне рішення відповідача порушує права та інтереси позивачки.

Так, як зазначено вище, спірне рішення відповідача прийнято, зокрема, з метою покращення медичного обслуговування мешканців територіальної громади.

Аргументи позивачки, наведені під час розгляду справи судом апеляційної інстанції, суть яких зводиться до того, що прийняте рішення призведе до погіршення стану системи охорони здоров`я міста, звузить доступ мешканців міста до системи охорони здоров`я та погіршить медичне обслуговування і самої позивачки, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними, оскільки такі аргументи носять характер припущень та жодними доказами не підтвердженні.

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Оскільки під час розгляду цієї справи позивачкою не було доведено порушення її прав або інтересів у спірних відносинах, а судом таких обставин не встановлено, то відсутні правові підстави стверджувати про необхідність захисту прав/інтересів позивачки у судовому порядку.

Щодо таких підстав заявленого позову, як порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Так, перш за все, суд апеляційної інстанції виходить з того, що не будь-яке порушення процедури прийняття акту має наслідком визнання його протиправним, а лише наявність суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповновалсених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

У спірному випадку позивачка вказує на недотримання відповідачем Регламенту Запорізької міської ради, зокрема, статтею 9, 14 Регламенту. Така позиція позивачка викладена в додаткових поясненнях від 07.09.2023.

Надаючи оцінку такій позиції позивачки, суд апеляційної інстанції виходить з такого.

Частиною15 ст. 46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

21.12.2020 року Запорізькою міською радою прийнято рішення №5 «Про затвердження Регламенту Запорізької міської ради» (далі - Регламент ЗМР) (Регламент ЗМР міститься за посиланням: https://zp.gov.ua/upload/content/o_1eg79dpee198mb9j17co2m01cji15v.pdf.

У відповідності до ст.9 Регламенту діяльність ради здійснюється відповідно до планів роботи, які затверджуються радою. План роботи ради визначає головні напрямки діяльності ради та її виконавчих органів, організаційні форми вирішення поставлених завдань та містить перелік основних заходів і виконавців.

Статтею 14 Регламенту ЗМР встановлено вимоги до проекту рішення, а саме.

« 1. Проект рішення має містити:

1.1. назву;

1.2. нижче - преамбулу з посиланням на відповідні законодавчі та нормативні акти із зазначенням номерів статей, частин, пунктів та підпунктів;

1.3. далі - викладається текст документу;

1.4. після тексту назву, посаду, ПІБ, тощо та його підпис. Якщо суб`єктом подання є виконавчий орган ради, то проект рішення ради підписує заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради відповідно до розподілу функціональних обов`язків або керівник відповідного виконавчого органу ради».

Частиною 2 ст. 14 Регламенту ЗМР встановлено, що разом з проектом рішення подаються:

« 2.1. пояснювальна записка (з обґрунтуванням необхідності прийняття рішення);

2.2. додатки (якщо вони є);

2.3. письмові зауваження (за наявності), які виникли при погодженні проекту рішення (тексти таких зауважень обов`язково додаються до матеріалів проектів рішень)».

У спірному випадку відповідачем не заперечувалося те, що Планом роботи Запорізької міської ради на ІІ півріччя 2021 року, затвердженого рішенням від 10.09.2021 №2, не було передбачено питань, пов`язаних з реформуванням у галузі охорони здоров`я.

В той же час, Регламент не містить заборон щодо прийняття рішень з тих чи інших питань, які не були внесені до Плану роботи ради.

У свою чергу, судом встановлено, що проект рішення «Про реформування у галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради» був включений до порядку денного одинадцятої сесії міської ради у встановленому порядку. Цей проект було погоджено профільним заступником міського голови, керуючим справами виконкому міської ради, заступником директора департаменту правового забезпечення. До проекту рішення додавалася пояснювальна записка, з обгрунтуванням необхідності прийняття рішення. Проект рішення був предметом обговорення постійними комісіями Запорізької міської ради, у тому числі, постійною комісією з питань охорони здоров`я та соціального захисту населення, про що свідчить Лист обговорення та протоколи відповідних комісій. Під час погодження проекту Рішення №40 будь-які зауваження до його змісту не надходили.

Таким чином, встановлені обставини справи не дають підстав стверджувати те, що в процедурі прийняття рішення були допущені порушення, які можуть свідчити про незаконність самого рішення.

Підсумовуючи вищевикладене, дослідивши аргументи сторін та осіб, які не приймали участь в розгляді справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позову.

На підставі викладеного, керуючись п.2 ч.1 ст.315, ст.ст.317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Запорізької міської ради, Департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради, Комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року по справі №280/6589/22 скасувати та прийняти нову постанову.

В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частини проголошено 12.09.2023

Повний текст постанови складено 13.09.2023

Головуючий - суддяЯ.В. Семененко

суддяН.А. Бишевська

суддяІ.Ю. Добродняк