Постанова

від 20.09.2023 по справі 460/49927/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 460/49927/22

адміністративне провадження № К/990/25043/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року (прийняту судом у складі судді Борискіна С.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2023 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бруновської Н.В., суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.) у справі за позовом керівника Рівненської окружної прокуратури який діє в інтересах держави до Рівненської міської ради, Квасилівської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

08 грудня 2022 року керівник Рівненської окружної прокуратури, який діє в інтересах держави, звернувся з позовом до Рівненської міської ради, Квасилівської селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Квасилівської селищної ради № 120 від 16.11.2020 «Про затвердження детального плану території земельної ділянки кадастровий номер 5624655300:02:006:0019 в смт. Квасилів для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу».

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 13.04.2023 позов залишено без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення з позовом до суду.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 червня 2023 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що у спірних правовідносинах тримісячний строк звернення до суду має обраховуватись саме з моменту виявлення прокурором відповідних порушень інтересів держави. Суд відхилив доводи позивача про те, що про існування порушених прав прокурор дізнався саме з 08.09.2022, тобто з моменту отримання графічних матеріалів від управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, оскільки, зокрема детальний план земельної ділянки кадастровий номер 5624655300:02:006:0019 в смт. Квасилів для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу, був і залишається у відкритому доступі з серпня 2021 року, а рішення Квасилівської селищної ради № 120 від 16.11.2020 оприлюднене ще у 2020 році. Отже Рівненською окружною прокуратурою з серпня 2021 року не вчинялися усі можливі та залежні від неї дії для ознайомлення з наявними у відкритому та вільному доступі відомостями про генеральний план та план зонування смт. Квасилів, детальний план території земельної ділянки кадастровий номер 5624655300:02:006:0019 в смт. Квасилів для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу, що був затверджений рішенням Квасилівської селищної ради № 120 від 16.11.2020, та не використовувалися протягом тривалого часу наявні засоби та можливості для підготовки та подання відповідного позову, передбачені законодавством. Отже, зважаючи на те, що керівник Рівненської окружної прокуратури, який діє в інтересах держави, пропустив строк звернення до суду з позовом, а наведені причини пропуску цього строку не дають підстав для визнання їх поважними та, відповідно, поновлення строку звернення до суду, суди дійшли висновку про залишення позовної заяви без розгляду.

Заступник керівника Львівської обласної прокуратури не погодився із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На обґрунтування касаційної скарги зазначив, що для суб`єкта владних повноважень законодавцем встановлені інші вимоги обчислення строку на звернення до суду: з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Посилається на те, що право на пред`явлення прокурором даного позову, у відповідності до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», може бути реалізоване виключно після встановлення підстав - у даному випадку вивчення отриманих документів, встановлення факту порушення інтересів держави та відсутності органу до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у цій сфері.

Зазначає, що відповідно до постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.06.2018 у справі № 697/2751/14-ц вирішення питання про дотримання строку звернення до суду за захистом прав суду слід встановити, коли прокурор дізнався чи міг дізнатися про порушення інтересів держави.

У прокурора виникли підстави для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах після надходження 08.09.2022 інформації № 01-11/808 управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та графічних фрагментів Генерального плану та Плану зонування смт Квасилів, які підтверджують факт розміщення земельної ділянки кадастровий номер 5624655300:02:006:0019 у зоні «СВ-1г».

Посилається також на те, що розміщені на сайтах як Рівненської міської ради, так і Квасилівської селищної ради текстові та графічні матеріали не містили і на даний час не містять інформацію про зону (згідно затвердженого плану зонування), в якій розташована територія, щодо якої затверджується детальний план.

Провадження в суді касаційної інстанції

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями від 17.07.2023 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 24.07.2023 відкрив касаційне провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС, колегія суддів зазначає таке.

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що у спірних правовідносинах тримісячний строк звернення до суду має обраховуватись саме з моменту виявлення прокурором відповідних порушень інтересів держави. Суд відхилив доводи позивача про те, що про існування порушених прав прокурор дізнався саме з 08.09.2022, тобто з моменту отримання графічних матеріалів від управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, оскільки, зокрема детальний план земельної ділянки кадастровий номер 5624655300:02:006:0019 в смт. Квасилів для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу, був і залишається у відкритому доступі з серпня 2021 року, а рішення Квасилівської селищної ради № 120 від 16.11.2020 оприлюднене ще у 2020 році. Отже, Рівненською окружною прокуратурою з серпня 2021 року не вчинялися усі можливі та залежні від неї дії для ознайомлення з наявними у відкритому та вільному доступі відомостями про генеральний план та план зонування смт. Квасилів, детальний план території земельної ділянки кадастровий номер 5624655300:02:006:0019 в смт. Квасилів для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу, що був затверджений рішенням Квасилівської селищної ради №120 від 16.11.2020, та не використовувалися протягом тривалого часу наявні засоби та можливості для підготовки та подання відповідного позову, передбачені законодавством. Отже, зважаючи на те, що керівник Рівненської окружної прокуратури, який діє в інтересах держави, пропустив строк звернення до суду з позовом, а наведені причини пропуску цього строку не дають підстав для визнання їх поважними та, відповідно, поновлення строку звернення до суду, суди дійшли висновку про залишення позовної заяви без розгляду.

Колегія суддів Верховного Суду не може погодитися із цими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.

Верховний Суд неодноразово, зокрема у постанові від 16 лютого 2023 року у справі № 380/8794/20 зазначав, що рішення суб`єкта владних повноважень про затвердження детального плану території є нормативно-правовим актом.

Так, Верховний Суд посилався на те, що згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї категорії.

Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16 Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.

У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом про визнання протиправним та скасування рішення Квасилівської селищної ради № 120 від 16.11.2020 «Про затвердження детального плану території земельної ділянки кадастровий номер 5624655300:02:006:0019 в смт. Квасилів для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу», тобто оскаржує нормативно-правовий акт.

Водночас, відповідно до частини третьої статті 264 КАС нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС).

Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки: приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою; містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми; розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Дія нормативно-правового акта є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акта.

Факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, необхідно брати до уваги багаторазове застосування та триваючу дію (тривала чинність) нормативно-правового акта; дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; дату факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

За умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися трьома місяцями, передбаченими частиною другою статті 122 КАС. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акта.

Питання застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах уже вирішувалось Верховним Судом у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 712/8985/17 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у ній висновків.

При цьому у Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року по справі № 1-7/99 визначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

Враховуючи те, що судами першої та апеляційної інстанції не враховано того, що рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено детальний план території, є нормативно-правовим актом, позаяк не застосовано вимоги статті 264 КАС, які визначають умови за яких може бути оскаржений нормативно-правовий акт та протягом якого строку, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи викладене, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2023 року - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач: Л.В. Тацій

Судді: С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець