Постанова

від 28.09.2023 по справі 420/1276/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2023 року

м. Київ

справа №420/1276/22

адміністративне провадження № К/990/3169/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року (головуючий суддя - Шеметенко Л.П., судді: Стас Л.В., Турецька І.О.)

у справі №420/1276/22

за позовом депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1

до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області

третя особа політична партія «Розумна Сила»

про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності.

I. ПРОЦЕДУРА

1. У січні 2022 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Розумна Сила» щодо відкликання ОСОБА_1 , депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, за народною ініціативою, у порядку передбаченому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад»;

- визнати протиправною бездіяльність Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області щодо інформування ОСОБА_1 , депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області про проведення 06 листопада 2021 року II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», на яких було прийнято рішення про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою, з порушенням встановленого Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», строку.

2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року закрито провадження у справі.

3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року ухвалу суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення.

Закрито провадження у справі за позовом депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - політична партія «Розумна сила», про визнання протиправним та скасування рішення II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Розумна Сила» щодо відкликання ОСОБА_1 , депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області, за народною ініціативою, у порядку передбаченому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Справу за позовом депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 до Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльність Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області щодо інформування ОСОБА_1 , депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області про проведення 06 листопада 2021 року II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», на яких було прийнято рішення про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою, з порушенням встановленого Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», строку - направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4. Позивач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати судове рішення в частині закриття провадження та направити справу в цій частині для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 01 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся з вимогою до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» та політичної партії «Розумна Сила», а Чорноморська міська територіальна виборча комісія Одеського району Одеської області є третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача.

7. У даному випадку відповідач не здійснює жодних владних управлінських функцій по відношенню до позивача, у відповідача, як законодавчо вповноваженого суб`єкта, відсутнє владне керування поведінкою позивача та обов`язок виконувати вимоги та приписи, тобто відсутні правовідносини підпорядкування. Натомість, наявний немайновий особистий інтерес суб`єктів (учасників) правовідносин.

8. Таким чином спір в межах даних правовідносин має приватноправовий характер, а відтак, враховуючи суб`єктний склад сторін, та предмет оскарження, має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

9. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції, керуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 23 березня 2021 року у справі №761/3540/20, виходив з того, що політична партія є добровільним об`єднанням громадян, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах і не здійснює владних управлінських функцій. Ні громадські організації, ні політичні партії не наділені владними управлінськими функціями, а тому не є суб`єктами владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

10. Отже, відповідач - Чорноморська міська організація політичної партії «Розумна Сила» не є суб`єктом владних повноважень.

11. Спір у цій справі виник поза межами виборчого процесу, відповідно такі спори не належать до виборчих спорів у розумінні КАС України.

12. При прийнятті рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, збори місцевої організації політичної партії не здійснюють будь-які публічно-владні управлінські функції в розумінні положень КАС України, не є суб`єктом владних повноважень та рішення зборів не можна розглядати в якості індивідуального акта суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.

13. Таке рішення саме по собі не спричиняє відкликання особи з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, територіальною виборчою комісією, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою з дотриманням відповідної процедури, передбаченої розділом V Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

14. У свою чергу, положеннями статті 46 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» гарантований захист прав депутатів при розгляді питання стосовно їх відкликання шляхом оскарження рішення, дії або бездіяльності виборчої комісії, що стосується відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, до суду в порядку, встановленому КАС України.

15. Відповідно, позовне провадження в частині вимог до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» про визнання протиправним та скасування рішення, оформленого протоколом, підлягає закриттю, оскільки такий спір не підлягає судовому розгляду.

16. Також суд апеляційної інстанції зазначав про помилкове визначення окружним судом складу учасників судового процесу та відсутність визначення підстав для закриття провадження у справі в частині вимог до Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області, а також що взагалі не було вирішено питання щодо розповсюдження юрисдикції адміністративного суду на цю справу в частині вимог до такого відповідача.

III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Позивач у обґрунтування касаційної скарги зазначав про те, що подана ним позовна заява має розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосується формування органу місцевого самоврядування.

18. Звертав увагу на те, що ним оскаржуються протиправні дії Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» щодо порушення імперативних норм Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», що тягне для нього негативні наслідки у вигляді протиправного припинення депутатської діяльності, а тому у цій справі не йде мова про втручання у внутрішню організаційну та статутну діяльність політичної партії.

19. Оскаржуване рішення, оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, прийнято з грубими порушеннями абз. 3 частини першої статті 48 та частини другої статті 48 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», що може вирішуватися лише судом.

20. Відповідно до пункту 10 частини першої статті 19 КАС України норми юрисдикції адміністративних судів поширюються на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб. Склад ради - це кількість депутатів, обраних до відповідної ради, визначений радою відповідно до закону.

21. В оскаржуваному рішенні йдеться про відкликання позивача як депутата Чорноморської міської ради. При цьому такий спір за своїми формальними ознаками (сторони, поняття акта індивідуальної дії) не є публічно-правовим, однак з урахуванням того, що оскаржуване рішення є одним з елементів у процедурі відкликання депутата, такий спір за своєю правовою природою є публічно-правовим, а тому підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

22. Керуючись правовою позицією, викладеною у постанові Конституційного Суду України від 30 листопада 2021 року № 11-п/2021, позивач дійшов висновку, що порушення процедури відкликання депутата місцевої ради, а саме порушення прав та гарантій депутата місцевої ради при процедурі відкликання депутата місцевої ради, передбачених абз. 3 частини першої статті 48 та частини другої статті 48 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», являє собою не внутрішньостатутну діяльність партії, а є елементом процедури відкликання депутата місцевої ради, що безумовно впливає на формування органу місцевого самоврядування. Відповідно, саме суди наділені повноваженнями перевірки дотримання приписів Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при реалізації політичними партіями своїх прав при проведенні процедури відкликання депутатів місцевих рад.

23. Відповідачі та третя особа не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.

25. Касаційне провадження у справі відкрите з підстав посилання скаржника на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

26. Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради визначає Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93-IV), який встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.

27. Розділ V цього Закону врегульовує питання відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

28. Відповідно до частини першої - другої статті 38 Закону № 93-IV право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою виборцями приймається на зборах виборців

29. Статтею 39 Закону № 93-IV визначено, що у триденний строк після дня проведення зборів виборців, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, особа, визначена офіційним представником ініціативної групи, повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів. До повідомлення додається витяг з протоколу зборів, у якому зазначаються дата, місце проведення зборів, кількість їх учасників, хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення, персональний склад ініціативної групи.

Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

30. Частиною першою статті 41 Закону № 93-IV визначено, що вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

31. Рішення вищого керівного органу партії, прийняте відповідно до її статуту, передається до відповідної територіальної виборчої комісії, яка інформує про зміст рішення ініціативну групу (частина восьма статті 41 Закону № 93-IV).

32. На підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі (частина дев`ята статті 41 Закону №93-IV).

33. Частиною першою статті 48 Закону № 93-IV визначено, що про дату, час і місце проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, організатори таких зборів письмово повідомляють депутата, щодо якого розглядатиметься відповідне питання.

Депутат місцевої ради має право бути присутнім під час розгляду вищим керівним органом політичної партії звернення територіальної виборчої комісії щодо його відкликання за народною ініціативою чи протоколу зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо його відкликання, та при прийнятті відповідного рішення, а також на засіданнях територіальної виборчої комісії при розгляді нею питань, що стосуються його відкликання.

34. Таким чином, суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення ІІ зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», оформленого протоколом від 06 листопада 2021 року, про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Розумна Сила» щодо відкликання депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 за народною ініціативою, дійшов обґрунтованого висновку, що у процедурі відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення відповідної пропозиції має рекомендаційний характер, тоді як остаточне рішення про відкликання депутата або про відмову в задоволенні цієї пропозиції приймає вищий керівний орган політичної партії, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради.

35. Також суд апеляційної інстанції правильно виходив з того, що оскаржуване рішення ІІ зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», оформлене протоколом від 06 листопада 2021 року, безпосередньо не зумовлює відкликання депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 за народною ініціативою, що не дозволяє віднести цей спір до спорів щодо формування складу органів місцевого самоврядування.

36. Верховний Суд погоджується також з висновком суду апеляційної інстанції в частині того, що позовні вимоги до Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила» не пов`язані з виборчим процесом та не є спором фізичної особи із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, адже у спірних правовідносинах Чорноморська міська організація політичної партії «Розумна Сила» не є суб?єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а прийняте нею рішення не є обов`язковим для органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших осіб.

37. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов мотивованого висновку, що вказані спірні правовідносини стосуються внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії і юрисдикція адміністративних судів на них не поширюється.

38. Верховний Суд у постанові від 27 червня 2023 року у справі № 380/16146/22 за схожих спірних правовідносин погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у відкритті провадження у справі про визнання протиправним та скасування рішення конференції обласної партійної організації про внесення пропозиції про відкликання депутата за народною ініціативою, у зв`язку з тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

39. Оцінка посиланням та доказам позивача про порушення прав та гарантій депутата місцевої ради при процедурі відкликання депутата місцевої ради, передбачених статтею 48 Закону № 93-IV, може бути надана судом під час розгляду його позовних вимог до Чорноморської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльність щодо інформування депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 про проведення 06 листопада 2021 року II зборів Чорноморської міської організації політичної партії «Розумна Сила», на яких було прийнято рішення про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою, з порушенням встановленого Законом № 93-IV, строку.

40. В цій частині позовних вимог суд апеляційної інстанції направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, та постанова суду апеляційної інстанції в цій частині у касаційному порядку не оскаржується.

41. Посилання позивача у обґрунтування касаційної скарги на постанову Конституційного Суду України від 30 листопада 2021 року № 11-п/2021, як на підставу віднесення спірних правовідносин до підсудності адміністративних судів, та зроблені позивачем висновки на підставі такого рішення, є помилковими з огляду на те, яке питання було розглянуто на засіданні Конституційного Суду України - а саме набуття повноважень суддями Конституційного Суду України.

42. Наведені позивачем в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і не дають підстав уважати, що ним допущено порушення норм процесуального права при постановленні оскаржуваного судового рішення.

43. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

44. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року у справі №420/1276/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду