Постанова

від 03.10.2023 по справі 280/8088/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 280/8088/21

адміністративне провадження № К/990/6497/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 280/8088/21

за позовом ОСОБА_1 до Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року (суддя - Батрак І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року (головуючий суддя - Чабаненко С.В., судді: Чумак С.Ю., Юрко І.В.)

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 (позивач) звернулася до суду з позовом до Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області (сільська рада, відповідач) у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 31 серпня 2021 року №3 «Про недовіру Костянтинівському сільському голові Мелітопольського району Запорізької області ОСОБА_1 та дострокове припинення її повноважень»;

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 31 серпня 2021 року №4 «Про обрання секретаря Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області»;

- поновити її на посаді Костянтинівського сільського голови Мелітопольського району Запорізької області;

- стягнути з сільської ради на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 вересня 2021 року до дня ухвалення рішення у цій справі.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що була обрана на посаду голови Костянтинівської сільської ради. 31 серпня 2021 року на черговій вісімнадцятій (18-ій) сесії восьмого (8-го) скликання сільської ради відповідач прийняв рішення № 3 про недовіру та дострокове припинення її повноважень, як голови сільської ради. ОСОБА_1 вважає рішення про дострокове припинення повноважень і, як наслідок, звільнення із займаної посади, неправомірним, посилаючись на те, що проекти оскаржуваних рішень підготовлені, винесені на розгляд та прийняті з численними процедурними порушеннями та в умовах цілковитого ігнорування Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та Регламенту сільської ради. Чергова сесія ради була проведена із значними процедурними порушеннями та організаційними проблемами. На думку позивача, передбачених законодавством підстав для дострокового припинення її повноважень не було, більше того, депутати, маючи конфлікт інтересів, не мали право голосувати та приймати оскаржувані рішення. У зв`язку з цим, просила задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, та поновити її порушені права.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини

3. Розпорядженням сільського голови ОСОБА_1 від 20 серпня 2021 року № 71-р скликано чергову 18-ту сесію 8-ого скликання Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області на 31 серпня 2021 року об 11:00 та вказано перелік питань порядку денного, що виносяться на розгляд пленарного засідання.

4. У період до проведення цієї сесії - 25 серпня 2021 року секретарем сільської ради ОСОБА_2 була подана заява про припинення її повноважень за власним бажанням (зареєстровано 26 серпня), а 27 серпня 2021 року зареєстрована вимога депутатів про включення до порядку денного додаткових питань.

5. 31 серпня 2021 року на засідання 18-ої сесії 8-го скликання прибули 26 депутатів (100% від складу ради) та сільський голова (відомості реєстрації депутатів сільської ради).

6. За ініціативою депутатів обрано лічильну комісію (депутати ОСОБА_3 (голова комісії), ОСОБА_4 (секретар комісії) та ОСОБА_5 )

7. За пропозицією головуючої - голови сільради ОСОБА_1 до порядку денного засідання 18-ої сесії ради 8-го скликання запропоновано включити питання, що містяться в розпорядженні про скликання сесії, запропоновано проголосувати порядок денний за основу та після прийняття порядку денного сесії за основу ОСОБА_1 запропонувала депутатам надати свої зауваження чи пропозиції для прийняття порядку денного в цілому.

8. Депутатом ОСОБА_6 під час обговорення порядку денного сесії було запропоновано включити до нього, відповідно до заздалегідь поданої вимоги, наступні питання:

1) про звільнення з займаної посади секретаря сільської ради ОСОБА_2 ;

2) про обрання секретаря сільської ради;

3) звіт сільського голови ОСОБА_1 про діяльність виконавчих органів сільської ради.

9. Разом з тим, позивачем (одноособово) відмовлено у внесенні на розгляд ради цієї пропозиції депутата та оголошена перерва. ОСОБА_1 покинула сесійну залу.

10. За такої умови депутати склали акт від 31 серпня 2021 року про самоусунення ОСОБА_1 від головування у пленарному засіданні 18-ої сесії 8-го скликання Костянтинівської сільської ради та подальшого ведення засідання.

11. У подальшому, головування на сесії було продовжено секретарем сільської ради ОСОБА_2 , якою внесені шляхом голосування запропоновані депутатами додаткові питання до порядку денного, в тому числі, про її звільнення з посади секретаря сільської ради.

12. Для обговорення заяви ОСОБА_2 в депутатських постійних комісіях та підготовки до таємного голосування, депутати проголосували за технічну перерву (поіменне голосування «за» - 26, «не голосував» - 1).

13. Депутатами затверджено протокол засідання лічильної комісії про визначення часу, місця таємного голосування, змісту та кількості бюлетенів для таємного голосування з питання, яке стосувалося звільнення секретаря сільської ради, проведено таємне голосування.

14. Рішенням сільської ради від 31 серпня 2021 року №1 звільнено ОСОБА_2 з посади секретаря Костянтинівської сільської ради (поіменне голосування «за» - 26, «не голосував» - 1).

15. У зв`язку зі звільненням з займаної посади секретаря сільської ради та відсутністю сільського голови рішенням ради №2 обрано для голосування у пленарному засіданні сесії та подальшого ведення засідання депутата ОСОБА_7 .

16. Від депутатських фракцій внесена вимога про включення до порядку денного питання про недовіру сільському голові та дострокове припинення її повноважень. За включення до порядку денного сесії цього питання, зміну порядку розгляду питань та розгляд цього питання у форматі таємного голосування депутати проголосували одноголосно («за» - 26, «не голосував» - 1).

17. За результатами таємного голосування 26 депутатами (відповідає 100 відсоткам складу сільської ради) одноголосно прийнято рішення №3 «Про недовіру Костянтинівському сільському голові Мелітопольського району Запорізької області ОСОБА_1 та дострокове припинення її повноважень».

Цим рішенням: затверджено протокол лічильної комісії; припинено достроково повноваження сільського голови; звільнено ОСОБА_1 з посади; виключено її зі складу виконавчого комітету сільської ради; повноваження Костянтинівського сільського голови тимчасово покладено на секретаря Костянтинівської сільської ради (резолютивна частина).

Мотивами для його прийняття було порушення сільським головою ОСОБА_1 абзацу 1 частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР, а саме: порушення сільським головою Конституції або законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих її повноважень.

18. Надалі у зв`язку зі звільненням секретаря Костянтинівської сільської ради ОСОБА_2 з займаної посади, в порядку статті 50 Закону № 280/97-ВР на посаду секретаря запропоновано кандидатуру депутата ОСОБА_8 .

19. Після перерви (для організації процедури таємного голосування) затверджено порядок голосування, форму бюлетенів. Депутатами отримано 25 бюлетенів, 2 - залишились. За ОСОБА_8 проголосувало 25 депутатів, при цьому, ОСОБА_8 участь в голосуванні за себе не приймала (протокол лічильної комісії).

20. Рішенням Костянтинівської сільської ради від 31 серпня 2021 року №4 секретарем Костянтинівської сільської ради обрано ОСОБА_8 (депутата Костянтинівської сільської ради VIII скликання).

21. Вважаючи рішення відповідача №3 та №4 протиправними та такими які прийнято з численними процедурними порушеннями, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

22. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року у задоволені позову ОСОБА_1 про скасування рішень, поновлення її на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - відмовлено.

23. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 13 грудня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

24. Ураховуючи правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 22 квітня 2020 року в справі № 360/2169/19, від 04 червня 2020 року в справі № 802/1463/18-а та від 24 вересня 2020 року в справі №160/531/19, суди першої та апеляційної інстанцій розглядаючи спір зазначили, що при вирішенні питання щодо обґрунтованості підстав для дострокового припинення повноважень сільського голови (у цьому випадку) сільська рада у складі не менше 2/3 від загального складу депутатів має свободу розсуду, тому суд не може надавати оцінку волевиявленню депутатів при вирішенні даного питання.

25. Суди за наявними у цій справі доказами та установленими обставинами дійшли висновків, що відповідач, приймаючи спірні рішення, діяв у межах повноважень, визначених законодавством та довів правомірність своїх дій. Суди не встановили процедурних порушень при ухвалені оскаржуваних рішень під час засідання 18-ої сесії ради 8-го скликання, на якій реалізовано передбачене законом право ради, зокрема, на прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови.

26. З приводу рішення від 31 серпня 2021 року №4 про обрання секретаря сільської ради суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач фактично оспорюючи правомірність указаного рішення у своїй позовній заяві та апеляційній скарзі не наводить належних обґрунтувань, яким чином вказане рішення №4, яке стосується інтересів іншої особи - ОСОБА_8 , впливає на права та інтереси ОСОБА_1 , або об`єктивно створює для неї негативні наслідки.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

27. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.

28. Як на підставу оскарження рішення суду першої та апеляційної інстанцій позивач послався на пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України).

29. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої викладеної вище статті ОСОБА_1 зазначає, що суди при ухваленні рішень у цій справі не урахували висновки, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені в:

- постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 823/1365/18 (висновок полягає в тому, що відсутність доказів відмови позивача (сільського голови) особисто проводити сесію, інша особа (в тому числі секретар сільської ради) не може бути головуючим на такій сесії);

- постанові Верховного Суду від 30 вересня 2020 року в справі № 317/343/17 (2-а-/317/1/2018) (висновок стосується того, що законодавство не передбачає можливості набуття секретарем сільської ради повноважень головуючого на пленарному засіданні ради у випадку залишення сесійної зали сільським головою, який скликав та відкривав сесію сільської ради);

- постанові Верховного Суду від 21 листопада 2019 року в справі № 500/5550/16-а (висновок про те, що рішення ради про висловлення недовіри прийняте без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття рішення та без належного обґрунтування підстав та причин висловлення недовіри - є протиправним та підлягає скасуванню. Порушення правової процедури прийняття рішення про недовіру, Верховний Суд констатував у тому, що пропозиція про включення питання до порядку денного про недовіру надійшла від депутата ради під час засідання ради; проект спірного рішення не був наданий в передбаченому законом порядку депутатам та попередньо це питання не було розглянуте в постійних комісіях ради; належних та допустимих доказів на підтвердження наявності невідкладних, виняткових або надзвичайних випадків не надано.

- постанові Верховного Суду від 04 червня 2020 року в справі № 802/1463/18-а (висновок полягає в тому, що ураховуючи те, що питання не розглядалися на постійних комісіях міської ради, проекти рішень з цих питань не публікувалися, про розгляд цих питань не було відомо особам, повноважень яких вони безпосередньо стосувалися, а саме міському голові та його заступнику, то цим було порушено право останніх бути присутніми при вирішенні зазначених питань, надати депутатам свої пояснення та заперечення чи спростувати порушення, на які їм вказували депутати. Доводи відповідачів про законність їх компетенції як суб`єктів владних повноважень на прийняття оспорюваних рішень в межах визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які вони розуміють як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги. Міська рада та її посадові особи як суб`єкти владних повноважень зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України);

- постанові Верховного Суду від 25 листопада 2020 року в справі № 360/4114/19 (висновок полягає в тому, що аркуш погодження проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови не містить погодження з виконавчим органом ради, який розміщує проект рішення на офіційному сайті міської ради, заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, не зазначена дата погодження проекту рішення головою постійної депутатської комісії мандатної, не додано до аркушу погодження окремої думки головного спеціаліста юридичного відділу);

30. Підставою для оскарження судових рішень за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник визначила, порушення норми процесуального права, а саме: пункт 3 частини другої статті 353 КАС України - суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування доказів; пункт 4 частини другої статті 353 КАС України - встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. Ця справа, як стверджує позивач, має для неї виняткове значення і стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.

31. Верховний Суд ухвалою від 07 березня 2023 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

32. ОСОБА_1 вказану ухвалу від 07 березня 2023 року отримала - 15 березня 2023 року, що підтверджується наявним в матеріалах справи поштовим відправленням за штрих-кодовим ідентифікатором 0102337326863.

32. Ухвалу Верховного Суду від 07 березня 2023 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою надіслано відповідачу 07 березня 2023 року, що підтверджується рекомендованим поштовим відправленням за штрих-кодовим ідентифікатором 0102937326871. Водночас згідно Акту від 09 березня 2023 року № 48, складеного працівниками управління забезпечення автоматизованого документообігу суду, ВПЗ Київ-29 не прийнято для подальшого надсилання поштову кореспонденцію за відповідними поштовими індексами, в тому числі і вищевказане.

33. За номером телефону відповідача (Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області) - (098) 392 59 50, що зазначений в матеріалах відзиву, після уточнення актуальної електронної пошти, секретарем судового засідання 19 вересня 2023 року о 15 год 01 хв на електронну пошту ІНФОРМАЦІЯ_1 направлено копію ухвали про відкриття касаційного провадження у справі № 280/8088/21 та копію касаційної скарги, що підтверджується роздруківкою з електронної пошти Верховного Суду.

34. Відповідачем підтверджено отримання вище зазначеного вкладення 19 вересня 2023 року о 14 год 57 хв.

35. Своєю чергою ухвала Верховного Суду від 07 березня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 280/8088/21 оприлюднена у Єдиному державному реєстрі судових рішень 09 березня 2023 року (https://reyestr.court.gov.ua/Review/109415341).

36. Таким чином, Верховним Судом вжито усіх можливих заходів з метою вручення відповідачу ухвали про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 у справі № 280/8088/21.

37. Правом подати відзив на касаційну скаргу відповідач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.

38. Ухвалою Верховного Суду від 28 вересня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Позиція Верховного Суду

Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

39. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

40. Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених, зокрема, частиною другою (порушення процесуальних норм, які є підставами для скасування судових рішень) статті 353 цього Кодексу.

41. Обґрунтовуючи свій позов позивач висловлює незгоду із своїм звільненням з посади голови сільської ради посилаючись на недотримання відповідачем порядку і процедури припинення її повноважень, передбаченої Законом № 280/97-ВР та Регламентом цієї ради.

42. Таким чином, ключовим питанням даного спору, ураховуючи також межі доводів та вимог касаційної скарги, є встановлення тієї обставини, чи прийняте спірне рішення (від 31 серпня 2021 року №3) з дотриманням передбаченої Законом № 280/97-ВР та Регламентом процедури його прийняття.

43. Доводи касаційної скарги на судові рішення у цій справі стосуються спірного рішення Костянтинівської сільської ради від 31 серпня 2021 року №3, в іншій частині позовних вимог (рішення від 31 серпня 2021 року №4 про обрання секретаря сільської ради) - касаційна скарга аргументів незгоди з оскаржуваними судовими рішеннями не містить.

44. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій застосували частину одинадцяту статті 46 Закону № 280/97-ВР без урахування висновку викладеного у постановах Верховного Суду від 30 січня 2020 року в справі №823/1365/18 та від 30 вересня 2020 року в справі №317/343/17 (2-а/317/1/2018)(в частині проведення сесії неповноважною особою), колегія суддів зазначає таке.

45. Частиною одинадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР, зокрема, передбачено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради.

46. Відповідно до частин шостої статті 46 Закону № 280/97-ВР, зокрема, у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради.

47. Статтею 31 Регламенту Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області VIII скликання, затвердженого рішенням цієї ради від 22 грудня 2020 року №6 (далі - Регламент) встановлено, що відкриває, веде і закриває пленарні засідання ради сільський голова. За відсутності сільського голови, або у випадках передбачених цим регламентом, обов`язки головуючого виконує секретар ради - за посадою або одноразово обраний депутатами головуючий на засіданні у інших випадках визначених Законом № 280/97-ВР та цим регламентом. На час доповіді, співдоповіді або виступу у дебатах головуючого на засіданні, а також під час розгляду питання персонально щодо головуючого на засіданні ведення засідання доручається іншій особі.

48. Суди попередніх інстанцій вважали, що відповідачем не порушено положення законодавства в частині ведення (продовження) сесії - секретарем ради за посадою, а після звільнення останнього-головуючим, якого обрали депутати, оскільки сільський голова ОСОБА_1 покинула сесійне засідання недотримавшись передбаченого законодавством способу (не поставила питання на голосування) про перерву в засіданні, перенесення чи закриття 18-ої сесії 8-го скликання.

49. Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що ведення сесії ради продовжено уповноваженими особами враховуючи винятковість тих обставин, що всупереч Регламенту ради ОСОБА_1 не допустила на розгляд ради пропозиції щодо включення до порядку денного додаткових питань, прийняття радою відповідних рішень, в тому числі одноособово оголосила перерву та засідання ради перенесла на невизначений час, покинувши засідання сесії. За такої умови Радою визначено, що сільський голова ОСОБА_1 самоусунулася від виконання обов`язків головуючого на сесії, про що депутатами було складено та підписано відповідний акт.

50. Тож, з огляду на викладене, та ураховуючи, що винятковість вчинення таких дій сільським головою (самоусунулася від виконання обов`язків головуючого на сесії), Регламентом не установлено, доводи позивача про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення викладених вище норм, а проведення сесії продовжено неповноважною на те особою, не підтвердились.

51. Доводи скаржника у касаційній скарзі про неврахування висновків, викладених Верховним Судом у постанові від 30 січня 2020 року в справі №823/1365/18 є помилковими. Так у вказаній справі Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, про те що 38-му позачергову сесію Червонослобідської сільської ради було відкрито і проведено неуповноваженою особою - секретарем відповідної ради, а не сільським головою, з огляду на те, що останнім (сільським головою) було скликано сесію, питання про дострокове припинення його повноважень (за його ж розпорядженням) - включено на розгляд пленарного засідання сільської ради, і в матеріалах справи відсутні докази відмови позивача (сільського голови) особисто проводити скликану ним позачергову сесію.

52. Натомість у цій справі (№280/8088/21) позивач хоч і скликала сесію, разом з тим, всупереч Регламенту ради не допустила розгляд радою пропозиції щодо включення до порядку денного додаткових питань, прийняття радою відповідних рішень, в тому числі одноособово оголосила перерву та засідання ради перенесла на невизначений час, покинувши засідання сесії.

53. Таким чином обставини цих двох справ супроводжуються різними подіями і явищами які вплинули на застосування норм матеріального права у відповідності до них. Відтак не можна стверджувати про релевантність такого правового висновку до цієї справи.

54. Водночас посилання скаржника на необхідність застосування у цій справі висновку про те, що законодавство не передбачає можливості набуття секретарем сільської ради повноважень головуючого на пленарному засіданні ради у випадку залишення сесійної зали сільським головою, який скликав та відкривав сесію сільської ради (постанова Верховного Суду від 30 вересня 2020 року в справі № 317/343/17 (2-а-/317/1/2018), є безпідставним, оскільки скаржник лише цитує витяги з описової частини постанови Верховного Суду, в якій наведено висновки судів попередніх інстанцій у розглядуваній справі, а не висновок Верховного Суду щодо застосування саме норм права.

55. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій застосували статтю 47 Закону № 280/97-ВР без урахування висновку викладеного у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2019 рок в справі №500/5550/16-а, від 04 червня 2020 року в справі №802/1463/18-а та від 25 листопада 2020 року в справі №360/4114/19 (в частині попереднього розгляду питання у постійних комісіях ради, його публікація та погодження; надання можливості особі захистити свої права при прийнятті рішення), колегія суддів зазначає таке.

56. Відповідно до статті 47 Регламенту постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (частина десята).

57. Статтею 26 Регламенту визначено, що проект порядку денного підлягає затвердженню на початку пленарного засідання сесії ради для чого головуючий оголошує розгляд питання «про порядок денний сесії ради» у такій послідовності, зокрема:

- внесення та обговорення пропозицій про можливість включення до проекту порядку денного додаткових питань, якщо вони підготовлені відповідно до вимог цього регламенту;

- голосування проекту порядку денного за основу - більше 1/3 голосів від присутніх на засіданні;

- включення до проекту порядку денного додаткових питань, якщо вони підготовлені відповідно до вимог цього регламенту - більше 1/3 голосів від присутніх на засіданні;

- затвердження порядку денного в цілому - більшістю від загального складу депутатів ради.

58. Питання затвердженого порядку денного сесії ради, як правило розглядаються у тій черговості, у якій вони були затвердженні. В окремих випадках черговість розгляду питань може бути змінено за рішенням ради, прийнятим більшістю голосів від складу ради після обговорення за скороченою процедурою. Під час роботи сесії пропозиції про зміни її порядку денного можуть вноситись, зокрема: депутатською фракцією, депутатами (стаття 27 Регламенту).

59. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні шляхом персонального голосування депутатів в порядку, визначеному цим Регламентом (стаття 49 Регламенту).

60. Процедурними вважаються питання, що стосуються визначення способу розгляду питань на засіданні ради. Процедурні рішення приймаються більшістю голосів депутатів, зареєстрованих на засіданні, якщо інше не передбачено цим регламентом (стаття 51 Регламент).

61. Проект рішення, що планується винести на розгляд ради, подається секретарю ради у друкованій та електронній формі. Має містити необхідні, згідно визначеного переліку, реквізити. Такий проект рішення має бути обов`язково погоджений та завізований. Проекти рішень із додатками до них оприлюднюються на офіційному сайті сільської ради не пізніше як за десять робочих днів до пленарного засідання (стаття 29 Регламенту).

62. Суди попередніх інстанцій вважали, що відповідачем не порушено положення законодавства в частині внесення депутатом ОСОБА_6 пропозиції про включення до порядку денного додаткових питань (відповідно до заздалегідь поданої вимоги), а позивачем необґрунтовано відмовлено у внесені його на розгляд ради, оскільки вимога депутатів про включення до порядку денного додаткових питань була зареєстрована завчасно, до проведення 31 серпня 2021 року чергової 18-ої сесії 8-го скликання.

63. Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що включення до порядку денного додаткових питань відбулося з дотриманням положень статті 46 Закону № 280/97-ВР та статей 26, 27 Регламенту з огляду на те, що судами першої та апеляційної інстанції було установлено, що така вимога подана до дня проведення сесії, а депутатом ОСОБА_6 під час обговорення порядку денного сесії було запропоновано включити такі питання, як заздалегідь подані.

64. Більше того доводи позивача щодо непогодження проектів рішень та їх неоприлюднення на офіційному веб-сайті ради суди попередніх інстанцій також розцінили критично, оскільки виключно через бездіяльність позивача процедура погодження щодо включення додаткових питань до порядку денного не була дотримана і пропозиція депутатів не була включена у порядок денний 18-ої сесії 8-го скликання.

65. З цього питання колегія суддів звертає увагу на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 15 червня 2021 року у справі №140/1860/18 та від 06 лютого 2020 року у справі №420/718/19 у подібних правовідносинах.

66. Так, згідно частини четвертої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

67. Приписами частини п`ятої цієї ж статті передбачено, що постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

68. Відтак, у вище зазначених справах Верховний Суд дійшов до висновку, що чинне законодавство не передбачає обов`язковий розгляд на постійній комісії питання про звільнення першого заступника голови обласної ради (заступника міського голови).

69. У зазначених постановах Суд уважав за доцільне наголосити, що питання припинення повноважень першого заступника голови обласної ради (заступника міського голови) не передбачено серед вичерпного переліку питань, які за дорученням ради або за власною ініціативою розглядаються постійними комісіями.

70. Висновки судів попередніх інстанцій відповідають практиці Верховного Суду з цього приводу.

71. Колегія суддів враховує, що відповідно до статті 28 Регламенту включенню питання до проекту порядку денного та його винесенню на розгляд пленарного засідання ради для прийняття передує попередній розгляд цього питання у постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання. При прийнятті невідкладних рішень на вимогу сільського голови за погодженням не менше половини зареєстрованих на засіданні депутатів попередній розгляд проекту рішення може не проводитися.

72. Таким чином, у разі невідкладності внесеного до порядку денного сесії або під час цієї сесії питання рада може прийняти рішення щодо цього питання без його розгляду постійною комісією. Як уже зазначалося, визначення винятковості (невідкладності) таких обставин є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування і вона в усіх випадках оцінюється депутатами з урахуванням обставин, що склалися.

73. Колегія суддів ураховує, що від депутатських фракцій внесена вимога про включення до порядку денного питання про недовіру сільському голові та дострокове припинення її повноважень. За включення до порядку денного сесії цього питання, зміну порядку розгляду питань та розгляд цього питання у форматі таємного голосування депутати проголосували одноголосно («за» - 26, «не голосував» - 1).

74. З огляду на це, ураховуючи, що указане питання (про звільнення позивача) виникло безпосередньо під час проведення сесії ради, то колегія суддів уважає, що відповідач міг розглянути пропозицію депутата ОСОБА_6 (розгляд питання про недовіру та дострокове припинення повноважень сільського голови замість заслуховування звіту про діяльність виконавчих органів сільської ради) без попереднього розгляду такого питання постійною комісією.

75. Проект рішення про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення її повноважень був внесений під час сесії після самоусунення сільського голови від виконання обов`язків, відмови поставити на голосування питання про включення до порядку денного додаткових питань, в тому числі щодо заслуховування звіту сільського голови, та залишення нею сесійної зали засідань.

76. Верховний Суд у справі № 240/44129/21 звернув увагу, що з цього приводу суди обґрунтовано зазначили, що текстом статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що постійні комісії розглядають питання щодо кандидатур, які пропонуються до затвердження радою, а не стосовно посадових осіб, повноваження яких припиняються.

77. За приписами частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

78. За наявності підстав, передбачених абзацом 1 частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР настає відповідальність передбачена приписами частини третьої цієї статті - повноваження сільського, селищного, міського голови, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

79. Згідно з частинами другою та третьою статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.

80. Таким чином ураховуючи те, що всі депутати проголосували «за» (одноголосна більшість голосів депутатів), а постійні комісії сільської ради є її органом і складаються з депутатів цієї ради, то відсутність попереднього погодження проекту спірного рішення №3 постійною комісією не може бути безумовною підставою для його скасування, оскільки в даному випадку є: 1) цілеспрямований намір і вагома причина для прийняття такого рішення; 2) підставність та очевидність даного рішення, на думку ради, має під собою певні юридичні підґрунтя; 3) вирішення означеного питання є виключною компетенцією депутатів ради та належить до її дискреційних повноважень.

81. Тож на переконання Верховного Суду суди попередніх інстанцій правильно вирішили спір.

82. Водночас колегія судів зауважує, що незастосування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у справах №500/5550/16-а, №802/1463/18-а та №360/4114/19 зумовлено наступним.

83. Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.

84. При встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду кожен правовий висновок Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.

85. У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.

86. Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

87. Колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи, адже це не свідчить про неправильне застосування норми матеріального права, а вказує на відмінність обставин та доказової бази.

88. Скаржниця стверджує, що відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у вище зазначених справах законодавство встановлює обов`язок для органу місцевого самоврядування надати можливість особі захистити свої права та спростувати порушення, на які їй вказували депутати при прийняті рішення щодо припинення повноважень посадової особи. Розгляд такого питання передбачає його попередній розгляд у постійних комісіях ради, публікацію та погодження.

89. Водночас у цій конкретній справі судами попередніх інстанцій установлено, що проект рішення про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення її повноважень був внесений під час сесії після самоусунення сільського голови від виконання обов`язків, її відмови поставити на голосування питання про включення до порядку денного додатковий питань, в тому числі щодо заслуховування звіту сільського голови, та залишення нею сесійної зали засідань.

90. Показовим є те, що за прийняття зазначеного вище рішення проголосували 26 депутатів «за», 0 - «проти», 1 - «утримався».

91. Тобто, сільська рада як орган місцевого самоврядування за результатами аналізу ситуації, що склалася, дійшла висновку про неможливість продовження виконання сільським головою своїх обов`язків та вирішила реалізувати передбачене законом право на дострокове припинення повноважень та її звільнення з посади. При цьому, таке рішення було прийняте повноважним складом селищної ради на її пленарному засіданні, як це вимагається Законом України «Про місцеве самоврядування». Прийняттю оскаржуваного рішення не передувало заслуховування звіту про роботу виконавчого комітету лише з тих підстав, що позивач самоусунувшись від виконання обов`язків головуючої на сесії та перебуваючи у приміщені ухилялася від виконання свого обов`язку, як голови сільської ради, в тому числі, щодо надання звіту.

92. Крім того, позивач як депутат Костянтинівської сільської ради, не була позбавлена права виступити під час роботи сесії, разом з тим, правом особисто висловити свою позицію з кожного питання порядку денного позивач не скористалась.

93. Колегія суддів ураховує, що питання висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень віднесено до виключних повноважень відповідної ради. З матеріалів справи вбачається, і таке враховано судами попередніх інстанцій, що сільський голова ОСОБА_1, вичерпала довіру сільської ради, її виконавчого органу, якому вона підзвітна і підконтрольна. Такі питання вирішуються на власний розсуд ради, виходячи з результатів роботи сільського голови. Саме довіра є базовим принципом (передумовою) правової природи таких взаємовідносин.

94. Таким чином, посилання скаржника у касаційній скарзі на неврахування судами попередніх інстанції, висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у справах № 500/5550/16-а, №802/1463/18-а, № 360/4114/19 як і у справі №823/1365/18 не знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень, позаяк у них, на противагу цій справі (№ 280/8088/21), обставини, які формують зміст цих правовідносин і впливають на застосування норм права, є відмінними.

95. Відмінність за фактичними обставинами правовідносини у цих справах, у свою чергу, вплинуло на застосування норм матеріального права в кожній конкретній справі.

96. Тож доводи касаційної скарги ОСОБА_1 за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду справи.

97. Крім цього, Верховний Суд вказує на необґрунтованість доводів касаційної скарги щодо ненадання судами попередніх інстанцій оцінки спірного рішення на предмет його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки зміст оскаржуваних судових рішень свідчить про протилежне і, враховуючи встановлені судами обставини, Верховний Суд констатує правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що рішення відповідача є таким, що прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

98. Стосовно порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме - необґрунтованого відхилення клопотання про витребування доказів та установлення обставин справи, що мають істотне значення на підставі недопустимих доказів (поданих неуповноваженою особою). З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

99. Вичерпний перелік безумовних підстав для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд, у випадку порушення норм процесуального права, визначений в частині третій статті 353 КАС України.

100. Таких випадків під час касаційного перегляду справи не встановлено.

101. Варто зауважити, що ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року відмовлено у задоволенні клопотання представника позивача про витребування доказів, оскільки цей суд дійшов до висновку, що такі докази (які стосуються реєстрації припинення повноважень позивача, як сільського голови) не є предметом та знаходяться поза межами розгляду даної справи.

Повторне клопотання представника позивача про витребування доказів колегією суддів апеляційного суду на засіданні 13 грудня 2022 року (протокольною ухвалою) розглянуто, у його задоволенні відмовлено.

102. Окрім того, не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи (частина друга статті 350 КАС України).

103. Доводи касаційної скарги відносно того, що оскаржені судові рішення ухвалені на підставі неналежних та не допустимих доказів є неспроможними з огляду на таке.

104. Указані доводи скаржниця обґрунтовує виключно тим, що такі докази були подані до суду неповноважною, на думку останньої, особою.

105. Разом з тим, відповідно до частини першої статті 74 КАС України Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

106. Тобто положення цієї статті пов`язують заборону суду в такій ситуації враховувати докази саме із порушенням передбаченої законом процедури їх одержання, а не з порушенням (дійсним чи ймовірним) їх подання до суду, на чому наполягає скаржниця, що саме по собі спростовує такі доводи.

107. На порушення встановленої законом процедури одержання відповідних доказів стороною відповідача, що давало б підстави враховувати у цій справі положення частини першої статті 74 КАС України, скаржниця не посилається.

108. Указані доводи зводяться до неправильного розуміння скаржником процесуального законодавства щодо віднесення доказів до належних та/або допустимих, що не може бути підставою для скасування законних і обґрунтованих судових рішень з одних лише формальних міркувань.

109. Обставини на які посилається скаржник в обґрунтування порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права не є такими, що є обов`язковою підставою для скасування судових рішень і не вплинули на правильність вирішення цієї справи.

110. Таким чином доводи касаційної скарги про порушення судами норм процесуального права (пункт 4 частини четвертої статті 328 КАСУ) є безпідставними.

111. У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям оспорюваних рішень про дострокове припинення повноважень сільського голови та обрання секретаря сільської ради, Верховний Суд зауважує, що суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано виходили з того, що прийняття таких рішень є законодавчо передбаченим правом сільської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та у спосіб, визначені законом.

112. Прийняття таких рішень у випадках, передбачених Законом №280/97-ВР належить до виключних повноважень відповідної ради. Такі повноваження є дискриційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи не може здійснювати повторну перевірку роботи голови сільської ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих йому повноважень, допущення ними у своїй діяльності порушень законодавства України, прав і свобод громадян, як і не може переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів сільської ради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень сільського голови.

113. При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень голови сільської ради, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

114. Отже спірні рішення відповідачів повинні бути перевірені адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття.

115. Аналогічна правова позиція сформована у постанові Верховного Суду від 22 квітня 2020 року у справі № 360/2169/19.

116. Таким чином, з огляду на фактичні обставини цієї справи, колегія суддів доходить до висновку, що Констянтинівська сільська рада, вирішуючи питання про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення її повноважень діяла в межах повноважень визначених законом.

117. У зв`язку із цим Верховний Суд уважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог позивача.

118. Отже, підсумовуючи наведене, слідує, що ключовим питанням даного спору було співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

119. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

120. З огляду на це Суд резюмує, що рішення судів попередніх інстанцій, яким позов ОСОБА_1 залишено без задоволення, ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка. Суди правильно застосували норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

121. Отже, переглянувши судові рішення судів першої та апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права та не допустили порушень норм процесуального права, які б вплинули або змінили цю оцінку.

122. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

123. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

124. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Судові витрати

125. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року у справі № 280/8088/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк