Рішення

від 11.10.2023 по справі 580/5321/23

ЧЕРКАСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 жовтня 2023 року справа № 580/5321/23

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Гаращенка В.В. розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи адміністративну справу за позовом Городищенської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Дослідна станція помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України, про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

Городищенська міська рада звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області від 04.01.2023 № 23-1/14-23-СГ Про внесення змін до наказу Головного управління Держгеокадастру від 22.12.2020 № 82-ОТГ Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність.

Ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду від 17.07.2023 справу призначено до розгляду справу в порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників в судове засідання.

Ухвалою суду від 14.09.2023 зупинено провадження у справі до подання витребуваних судом доказів.

Ухвалою суду від 11.10.2023 поновлено провадження у справі.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування та органів виконавчої влади є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.

За твердженням позивача, відповідач не може скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Наказ від 22.12.2020 № 82-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність», як ненормативний акт індивідуальної дії, реалізовано позивачем та на підставі нього виникли правовідносини, пов`язані із прийняттям земельних ділянок із державної в комунальну власність для подальшої реєстрації права комунальної власності.

Законодавство не передбачає можливості повернення переданих земельних ділянок шляхом внесення змін до наказу чи його скасування.

На підставі наведеного позивач вважає, що його позовні вимоги підлягають задоволенню.

Відповідач у відзиві проти позову заперечив проти задоволення позовних вимог, аргументуючи свою позицію тим, що рішеннями судів встановлено обставини правомірності закріплення за Дослідною станцією помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України землі загальною площею близько 850 та, в тому числі в Городишенському відділенні 210 га.

Також відповідач звернув увагу, що ухвалою Господарського суду Черкаської області від 13.01.2021 у справі № 925/38/21 частково задоволено заяву Дослідної станції про забезпечення позову до пред`явлення позовної заяви, тому наказ № 1 і акт приймання-передачі залишились не реалізованими.

За твердженням відповідача, обраний позивачем спосіб захисту не усуває юридичний конфлікт з Головним управлінням, тому відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту, способом, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Дослідна станція помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України, подав до суду письмові пояснення, в яких заперечив проти задоволення позову, мотивуючи свою позицію тим, що рішенням господарського суду Черкаської області від 26.04.2023 у справі № 925/78/21, яке залишено без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 10.08.2023, визнано недійсним та скасовано акт приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 22.12.2020 в частині, що стосується передачі земельних ділянок з кадастровими номерами: 7120310100:02:005:0013, площею 60,9149 га; 7120310100:02:002:1185, площею 8,6 га; 7120310100:02:002:1182 площею 38,45 га; 7120310100:02:002:1183 площею 14,5 га із державної власності Городищенській міській раді (Городищенського) Черкаського району Черкаської області у комунальну власність.

Господарський суд Черкаської області встановив, що спірні земельні ділянки відносяться до земель державної власності, перебували та перебувають у постійному користуванні дослідної станції, яка входить до сфери управління Національної академії аграрних наук України.

Завдяки вжитим Господарським судом Черкаської області заходам забезпечення позову відповідно до ухвали від 13.01.2021 року у справі № 925/38/21, наказ від 22.12.2020 №82-ОТГ та акт приймання-передачі залишились не реалізовані. Земля продовжує перебувати у державній власності та користуванні Дослідної станції, право комунальної власності на чотири ділянки за Городищенською міською радою не зареєстроване. Тому, відповідач виніс наказ в межах своїх повноважень та за пропозицією дослідної станції виправив раніше допущені помилки, оскільки чотири ділянки державної власності не можуть передаватись у комунальну власність.

Окрім наведеного, представник третьої особи подав до суду клопотання про закриття провадження у справі обґрунтоване тим, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

Згідно відомостей, які містяться в матеріалах справи, Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області винесено наказ від 04.01.2023 №23-1/14-23-СГ, яким внесено зміни до п.1 наказу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 22.12.2020 № 82-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність», зокрема: слова «загальною площею 232,9133 га» замінено на слова «загальною площею 110,4484 га». Пунктом 2 цього ж наказу передбачено: «У додатку до акту від 22.12.2022 та наказу 22.12.2020 № 82-ОТГ пункти 28-31 Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які плануються для передачі у комунальну власність органам місцевого самоврядування в розрізі новостворених територіальних громад виключити, у зв`язку з чим пункти 32-46 зазначеного Переліку вважати пунктами 28-42».

З наведеного вбачається, що відповідачем виключені із переліку ділянок, які передаються із державної власності у комунальну власність Городищенській міській раді земельні ділянки з кадастровими номерами: 7120310100:02:005:0013, площею 60,9149 га; 7120310100:02:002:1185, площею 8,6 га; 7120310100:02:002:1182, площею 38,45 га; 7120310100:02:002:1183, площею 14,5 га.

Вважаючи наведений наказ неправомірним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи питання про підсудність даного спору в порядку адміністративного судочинства, суд враховує, що із системного аналізу положень статей 2, 10, 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закону № 280/97-ВР), положеннями цих норм закріплено право органів місцевого самоврядування на звернення до суду з позовом у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, якщо це необхідно для реалізації саме їх повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, які полягають у можливості вирішення питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Цей спір не є «компетенційним» в розумінні пункту 3 частини першої статті 19 КАС України, а подання адміністративного позову не є формою реалізації компетенції органу місцевого самоврядування, оскільки позивач не ставить питання щодо відсутності повноважень у відповідача щодо розпорядження спірними земельними ділянками.

Звернення до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу у певній сфері правовідносин, а право на звернення до суду з відповідним адміністративним позовом має бути чітко передбачено законом.

Статтею 145 Конституції України встановлено, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Відповідно до положення статті 18-1 Закону України № 280/97-ВР місцева рада як орган місцевого самоврядування може бути стороною і звертатися до суду, проте адміністративний позов має свої особливості, зумовлені власне завданнями адміністративного судочинства. Звернення до адміністративного суду як умови для реалізації повноважень органу місцевого самоврядування і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування не можна ототожнювати з реалізацією владних управлінських функцій цього органу.

У цьому спорі міська рада діє не як суб`єкт владних повноважень (в розумінні пункт 7 частини першої статті 4 КАС України), звернення якого до адміністративного суду обумовлено чіткими умовами, а як сторона земельних правовідносин.

Тобто, міська рада, за цих обставин, звертаючись із позовом до суду за захистом своїх прав виступає як юридична особа від імені територіальної громади.

Окрім того, слід зазначити, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому критеріїв, які притаманні саме адміністративній юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.

Враховуючи наведене, суд доходить висновку, що у цьому випадку дії відповідача мали вплив на позивача, як на юридичну особу і відповідно така особа має право на звернення саме до адміністративного суду на підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС України відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Схожий за змістом правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 23.09.2021 у справі №160/11892/20.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд враховує, що суб`єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-III (далі ЗК України) та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.

Згідно ч. 1 ст. 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.

На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.

Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.

У відповідності до пп. «а» п. 24 Розділ X Земельного кодексу України (в редакції згідно із Законом №1423-IX від 28.04.2021) з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель, що використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями на праві постійного користування (у тому числі земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, та земель водного фонду, що перебувають у постійному користуванні державних водогосподарських підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, національних галузевих академій наук).

Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Відповідно до преамбули Закону України «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу» останній визначає особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук Національної академії аграрних наук України, Національної академії медичних наук України, Національної академії педагогічних наук України, Національної академії правових наук України, Національної академії мистецтв України та особливості управління державним майном, яке закріплено за установами, організаціями та підприємствами, що перебувають у віданні Національної академії наук України та національних галузевих академій наук.

Статтею 2 зазначеного Закону, передбачено, що майновий комплекс Національної академії наук України та майновий комплекс національних галузевих академій наук складають усі матеріальні та нематеріальні активи (далі об`єкти майнового комплексу), що обліковуються на балансах Національної академії наук України та на балансах відповідних національних галузевих академій наук і організацій, віднесених до відання Національної академії наук України та національних галузевих академій наук, і які закріплені державою за Національною академією наук України та за національними галузевими академіями наук в безстрокове користування, або придбані за рахунок бюджетних коштів, а також коштів від фінансово-господарської діяльності та/або набуті іншим шляхом, не забороненим законом. Об`єкти майнового комплексу Національної академії наук України та об`єкти майнового комплексу національних галузевих академій наук належать відповідно Національній академії наук України та національним галузевим академіям наук на праві господарського відання і передаються ними організаціям, що віднесені до відання Національної академії наук України та до відання національних галузевих академій наук, на праві оперативного управління з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

Статтею 5 цього ж Закону передбачено, що вилучення земельних ділянок Національної академії наук України та національних галузевих академій наук може здійснюватися лише за згодою Президії Національної академії наук України та президій національних галузевих академій наук відповідно до Земельного кодексу України.

Згідно з положеннями ч. 2 ст. 150 Земельного Кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), припинення права постійного користування земельними ділянками особливо цінних земель, визначених у пунктах "в" і "г" частини першої цієї статті, з підстави добровільної відмови від користування ними або шляхом їх вилучення здійснюється за погодженням з Верховною Радою України.

З наведених законодавчих приписів вбачається, що земельні ділянки, які перебувають у державній власності та використовуються на праві постійного користування Національною академією наук України та національними галузевими академіями наук не передаються до комунальної власності, а їх вилучення здійснюється з спеціальною процедурою.

Перебування земельних ділянок у постійному користуванні Дослідної станції помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України встановлені рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 21.05.2019 року у справі № 580/48/19, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019, а саме обставини правомірності закріплення за Дослідною станцією землі загальною площею близько 850 га, в тому числі в Городищенському відділенні 210 га.

Судом встановлено та не заперечується учасниками справи входження до вказаного масиву та наявність права постійного користування Дослідної станції помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України щодо земельних ділянок з кадастровими номерами: 7120310100:02:005:0013, площею 60,9149 га; 7120310100:02:002:1185, площею 8,6 га; 7120310100:02:002:1182, площею 38,45 га; 7120310100:02:002:1183, площею 14,5 га.

Отже, відповідач вносячи зміни до свого власного наказу діяв у відповідності до вимог Закону.

Твердження позивача, що наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 22.12.2020 № 82-ОТГ вичерпав свою дію фактом його виконання, судом відхиляються, оскільки відповідач не надав доказів державної реєстрації за територіальною громадою вказаних земельних ділянок.

Наявність ухвали господарського суду Черкаської області від 13.01.2021 у справі №925/38/21 про забезпечення позову не спростовує, а навпаки підтверджує той факт, що наказ Головного управління Держгеокадастру від 22.12.2020 № 82-ОТГ в частині спірних земельних ділянок залишився не реалізованим.

Як встановлено судом, рішенням господарського суду Черкаської області від 26.04.2023 у справі № 925/78/21, яке залишено без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 10.08.2023, визнано недійсним та скасовано акт приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 22.12.2020 в частині, що стосується передачі земельних ділянок з кадастровими номерами: 7120310100:02:005:0013, площею 60,9149 га; 7120310100:02:002:1185, площею 8,6 га; 7120310100:02:002:1182 площею 38,45 га; 7120310100:02:002:1183 площею 14,5 га із державної власності Городищенській міській раді (Городищенського) Черкаського району Черкаської області у комунальну власність.

Наведеним додатково підтверджується, що наказ Головного управління Держгеокадастру від 22.12.2020 № 82-ОТГ, в частині спірних земельних ділянок, залишився не реалізованим.

Також необґрунтованими є посилання позивача на ту обставину, що акти Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області можуть бути скасовані Головою Держгеокадастру повністю чи в окремій частині, у тому числі за дорученням Міністра аграрної політики та продовольства України, а також Міністром аграрної політики та продовольства України у разі відмови Голови Держгеокадастру скасувати такий акт.

Суд звертає увагу, що в даному випадку має місце внесення змін до попереднього наказу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, а не його скасування.

Позивач стверджує, що ним вжито усіх залежних від нього заходів щодо реалізації наказу від 22.12.2020 № 82-ОТГ, однак суд акцентує увагу, що визначальною обставиною відповідно до п. 24 Розділ X Земельного кодексу України, з якою дана норма пов`язує перехід прав на земельні ділянки до комунальної власності, є саме державна реєстрація прав на них. Оскільки відсутній факт державної реєстрації права на земельні ділянки, то твердження позивача про те, що акт індивідуальної дії реалізований і на підставі нього виникли нові правовідносини, є безпідставними.

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу; в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства та матеріалів справи, суд дійшов до висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Відповідно до ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки в задоволенні позову відмовлено, судові витрати слід залишити за позивачем.

Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 72, 76, 90, 139, 241-246, 255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Судові витрати зі сплати судового збору залишити за позивачем.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня підписання рішення.

Суддя Валентин ГАРАЩЕНКО