Постанова

від 02.11.2023 по справі 420/9937/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 420/9937/22

адміністративне провадження № К/990/17804/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Відділу капітального будівництва, житлово-комунального господарства, комунального майна Авангардівської селищної ради

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2023 (головуючий суддя - А.І. Бітов, судді - О.В. Лук`янчук, І.Г. Ступакова)

у справі № 420/9937/22

за позовом Відділу капітального будівництва, житлово-комунального господарства, комунального майна Авангардівської селищної ради

до Східного офісу Держаудитслужби,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Строй-Імперія»,

про визнання протиправним та скасування висновку,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Відділ капітального будівництва, житлово-комунального господарства, комунального майна Авангардівської селищної ради звернувся до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Строй-Імперія», в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-09-24-011510 «ДК 021:2015:45454000-4 Реконструкція (Реконструкція громадського будинку з господарськими (допоміжними) будівлями та спорудами Новодолинської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів за адресою: вулиця Шкільна, буд. 1, с. Нова Долина Овідіопольського району Одеської області)» від 04.07.2022.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність оскаржуваного висновку, оскільки такий винесено без належного дослідження усіх фактичних обставин. Також зазначає, що спірним висновком зобов`язано позивача усунути виявлені порушення шляхом припинення зобов`язань за договором підряду. При цьому, наголошує, що розірвання укладеного із переможцем процедури закупівлі договору можливе лише за взаємною згодою сторін. Крім того, підкреслює, що таке зобов`язання спірним висновком є надмірним заходом, а відповідач не наділений повноваженнями встановлювати такі вимоги.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2022 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Східного офісу Держаудислужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-09-24-011510-b «ДК 021:2015:45454000-4 Реконструкція (Реконструкція громадського будинку з господарськими (допоміжними) будівлями та спорудами Новодолинської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів за адресою: вулиця Шкільна, буд.1, с. Нова Долина Овідіопольського району Одеської області)» від 05.07.2022.

4. При прийнятті рішення, суд першої інстанції виходив з того, що спірний висновок є неконкретизованим, не містить чітких вимог про рекомендації щодо способу усунення виявлених під час моніторингу порушень.

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2023 апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задоволено. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2022 скасовано. Ухвалено у справі нове судове рішення, яким відмовлено Відділу капітального будівництва, житлово-комунального господарства, комунального майна Авангардівської селищної ради у задоволенні позову до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Строй-Імперія», про визнання протиправним та скасування висновку Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-09-24-011510 «ДК 021:2015:45454000-4 Реконструкція (Реконструкція громадського будинку з господарськими (допоміжними) будівлями та спорудами Новодолинської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів за адресою: вулиця Шкільна, буд. 1, с. Нова Долина Овідіопольського району Одеської області)» від 04.07.2022.

6. Суд апеляційної інстанції виснував про обґрунтованість висновків Східного офісу Держаудитслужби про порушення замовником положень статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі». Також апеляційний суд вважав правильним зміст вимоги оскаржуваного висновку Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-09-24-011510 як індивідуально-правового акту щодо припинення зобов`язань за договором підряду від 04.11.2021 № 94, оскільки після встановлення його нікчемності даний договір не створює юридичних наслідків, а тому не передбачає усунення виявлених порушень. З огляду на що, дійшов висновку щодо помилковості висновку суду першої інстанції про те, що спірний висновок є неконкретизованим.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, рішення суду першої інстанції залишити в силі.

8. Підставою касаційного оскарження судового рішення позивач вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20.04.2023 у справі № 160/13903/21, від 05.05.2021 у справі № 160/4421/20, від 30.11.2021 у справі № 420/5590/19, від 30.11.2021 у справі № 160/8403/19, від 21.01.2021 у справі № 120/1297/20.

9. Крім того, позивач наголошує про грубе порушення судом апеляційної інстанції права позивача на судовий захист та доступ до правосуддя, оскільки судом апеляційної інстанції копія ухвали про відкриття апеляційного провадження та копія апеляційної скарги позивачу не надсилалися, про рух справи позивач дізнався лише коли фактично отримав копію оскаржуваної постанови засобами поштового зв`язку. Такі дії суду апеляційної інстанції, як вказує позивач, фактично позбавили позивача можливості надати свої пояснення щодо обставин, які викладені у апеляційній скарзі органу фінансового контролю.

Позиція інших учасників справи

10. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскаржуване судове рішення - без змін.

Рух касаційної скарги

11. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Відділу капітального будівництва, житлово-комунального господарства, комунального майна Авангардівської селищної ради.

12. Ухвалою Верховного Суду від 31.10.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

13. Східним офісом Держаудитслужби на підставі наказу № 163 від 20.06.2022 «Про початок здійснення моніторингу закупівель» здійснено моніторинг процедури закупівлі UA-2021-09-24-011510-b «ДК 021:2015:45454000-4 Реконструкція (Реконструкція громадського будинку з господарськими (допоміжними) будівлями та спорудами Новодолинської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів за адресою: вул. Шкільна, буд. 1, с. Нова Долина Овідіопольського району Одеської області)» від 05.07.2022.

14. Підставою для прийняття рішення про початок моніторингу було виявлення ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

15. За результатами моніторингу складений Висновок про результати моніторингу закупівлі від 05.07.2022, в якому за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону встановлено порушення пункту 1 частини другої статті 16 та пункту 1 статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі»; за результатами моніторингу питання розгляду тендерних пропозицій встановлено порушення пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» в частині не відхилення тендерної пропозиції Товариства з обмеженою відповідальністю «Строй Імперія»; за результатами аналізу питання оприлюднення інформації про закупівлю встановлено порушення Замовником частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі»; за результатами аналізу питання укладання договору встановлено порушення вимог частини шостої статті 33, частини четвертої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі»

16. В пункті 3 Висновку викладено зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, та зокрема зазначено, що Східний офіс Держаудитслужби зобов`язує позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором підряду від 04.11.2021 № 94 через укладення додаткової угоди з дотриманням положень Господарського кодексу України і Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Позиція Верховного Суду

17. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів зазначає таке.

18. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

19. Стаття 2 та частина четверта статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

20. Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржуване судове рішення не відповідає, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на таке.

21. Відповідно до частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

22. Згідно з частиною першою статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.

23. Частиною третьою статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що учасники справи мають право: 1) ознайомлюватися з матеріалами справи, робити з них витяги, копії, одержувати копії судових рішень; 2) подавати докази; брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом; брати участь у дослідженні доказів; ставити питання іншим учасникам справи, а також свідкам, експертам, спеціалістам; 3) подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб; 4) ознайомлюватися з протоколом судового засідання, записом фіксування судового засідання технічними засобами, робити з них копії, подавати письмові зауваження з приводу їх неправильності чи неповноти; 5) оскаржувати судові рішення у визначених законом випадках; 6) користуватися іншими визначеними законом процесуальними правами.

24. Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

25. Відповідно до частини першої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України ніхто не може бути позбавлений права на інформацію про дату, час і місце розгляду своєї справи або обмежений у праві отримання в суді усної або письмової інформації про результати розгляду його судової справи.

26. Аналіз наведених норм процесуального закону дає підстави для висновку, що суд зобов`язаний створити учасникам справи належні можливості для використання всіх процесуальних прав, визначених Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема, одержувати копії судових рішень; подавати докази; брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом; подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб.

27. З матеріалів справи встановлено, що не погоджуючись із рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2022 відповідач звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою.

28. Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2023 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби та запропоновано особам, які беруть участь у справі, протягом десяти днів з дня отримання копії ухвали, подати до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу.

29. Також ухвалою від 09.02.2023 П`ятий апеляційний адміністративний суд призначив справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

30. Відповідно до матеріалів справи скан-копії ухвал про відкриття апеляційного провадження, про призначення справи до розгляду, супровідний лист з правами та обов`язками, скан-копія апеляційної скарги направлено позивачу на електронну адресу: viddil293988734@gmail.com.

31. В матеріалах справи міститься заява позивача про надання доступу до системи електронний суд та направлення матеріалів справи на адресу електронної пошти, в якій позивач просить направити представнику копію апеляційної скарги та ухвалу про відкриття апеляційного провадження у справі № 420/9937/22 на адресу електронної пошти: viddil43988734@gmail.com.

32. Вказана позивачем у заяві адреса електронної пошти (viddil43988734@gmail.com) міститься і у позовній заяві, і у апеляційній скарзі.

33. 11.04.2023 П`ятий апеляційний адміністративний суд розглянув справу в порядку письмового провадження, за результатами розгляду якої ухвалив у справі нове рішення, яким відмовив позивачу у задоволенні позову.

34. Однак, як вбачається з матеріалів справи, направлення процесуальних документів та копії апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції здійснив шляхом надсилання відповідних документів на неправильну адресу електронної пошти, що свідчить про не направлення позивачу процесуальних документів суду апеляційної інстанції та копії апеляційної скарги.

35. З огляду на вищевказане, колегія суддів касаційної інстанції вважає за необхідне наголосити на тому, що здійснення розгляду справи без повідомлення про хід її розгляду усіх учасників цієї справи, є порушенням частини другої статті 129 Конституції України, частини третьої статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

36. Зазначене кореспондує із практикою Європейського суду з прав людини стосовно повідомлення сторін при вирішенні спору щодо їх прав та обов`язків. Зокрема, у пункті 8 рішення Європейського суду з прав людини від 08.11.2018 у справі «Созонов та інші проти України» (заява № 29446/12) зазначено, що на національні суди покладається обов`язок з`ясувати чи були судові повістки або інші документи завчасно отримані сторонами та, за необхідності, зафіксувати таку інформацію у тексті рішення.

37. У справі «Стрижак проти України» (заява № 72269/01) Суд зазначив, що незабезпечення достатньою мірою усіх заходів повідомлення сторони справи - позбавляє можливості останню подавати свої аргументи у справі.

38. Також у пункті 36 рішення у справі «Лазаренко та інші проти України» (заява № 70329/12), розглянувши скаргу заявника, Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип рівності сторін вимагає надання кожній стороні розумної можливості представляти свою справу за таких умов, які не ставлять її у явно гірше становище порівняно з протилежною стороною. Крім цього, кожній стороні має бути забезпечена можливість ознайомитись із зауваженнями або доказами, наданими іншою стороною, у тому числі з апеляційною скаргою іншої сторони, та надати власні зауваження з цього приводу. Європейський суд з прав людини у цій справі дійшов висновку, що національний суд, розглянувши подану у справі заявника апеляційну скаргу та не вживши спроб встановити, чи була вона вручена заявнику або чи був він повідомлений про апеляційну скаргу будь-яким іншим чином, позбавив його можливості надати зауваження щодо поданої у його справі апеляційної скарги та не виконав свого зобов`язання щодо дотримання закріпленого у статті 6 Конвенції принципу рівності сторін. Отже, було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції.

39. У пункті 24 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Надточій проти України» (заява № 7460/03) та пункті 23 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Гурепка проти України № 2» (заява № 38789/04) наголошується, що принцип рівності сторін, як один зі складників справедливого судового розгляду, передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість відстоювати свою позицію у справі в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з опонентом.

40. Таким чином, розглянувши апеляційну скаргу без повідомлення позивача про хід її розгляду, суд апеляційної інстанції позбавив позивача права на доступ до суду.

41. За таких обставин, з огляду на відсутність у матеріалах справи жодних доказів про вручення позивачу процесуальних документів у справі № 420/9937/22, а також враховуючи подану позивачем заяву, зі змісту якої вбачається про необізнаність позивача зі змістом апеляційної скарги відповідача, Суд дійшов висновку про наявність достатніх підстав для скасування постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до цього ж суду.

42. З огляду на встановлення під час розгляду справи порушення апеляційним судом норм процесуального права, інші доводи та вимоги касаційної скарги суд касаційної інстанції не розглядає.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

43. За приписами частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

44. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом (частина четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

45. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі підлягає скасуванню, а касаційна скарга - частковому задоволенню.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Відділу капітального будівництва, житлово-комунального господарства, комунального майна Авангардівської селищної ради задовольнити частково.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2023 у справі № 420/9937/22 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції - П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк