Постанова

від 09.11.2023 по справі 280/783/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

09 листопада 2023 року справа № 280/783/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Баранник Н.П.,

суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.,

за участю секретаря судового засідання: Соловей Л.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу Державного підприємства «Дослідне господарство «Новатор» Інституту олійних культур Національної академії аграрних наук України» на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року у справі №280/783/23 (суддя Богатинський Б.В.) за адміністративним позовом Державного підприємства «Дослідне господарство «Новатор» Інституту олійних культур Національної академії аграрних наук України» до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправним та скасування пункту висновку,

ВСТАНОВИВ:

Державне підприємство «Дослідне господарство Новатор Інституту олійних культур Національної академії аграрних наук України» (далі позивач, ДП ДГ Новатор) звернулося до суду з позовом до Управління східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі відповідач), в якому просило суд визнати протиправним та скасувати пункт 1 зобов`язальної частини вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 11.11.2022 № 040807-15/2987-2022 про усунення виявлених порушень, що стосується визначення розміру збитків від недостачі і забезпечення відшкодування збитків з відповідальних осіб відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року в задоволенні позовних вимог було відмовлено.

З рішенням суду першої інстанції не погодився позивач та подав апеляційну скаргу. Посилаючись на невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, неповне з`ясування обставин, порушення судом норм матеріального права, позивач просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року та прийняти нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що оскаржувана вимога (в частині визначення розміру збитків від недостачі і забезпечений відшкодування збитків) є безпідставною, необґрунтованою, та такою, що підлягає визнанню її протиправною та скасуванню через надуманість висновків щодо наявності у позивача нестачі внаслідок нібито не оприбуткування у 2019 ропі врожаю ячменю та соняшника у кількості 610, 82 тонн. Спірна вимога (пункт 1 її зобов`язальної частини), як індивідуально-правовий акт винесена з порушенням вимог Закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою, спонукання позивача самостійно визначити розмір збитків і винних у нібито їх виникненні осіб, може призвести до можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Висновки суду про відсутність підстав для задоволення позовних вимог , оскіль оскаржена вимога не породжує для позивача правових наслідків (обов`язків) і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства, є безпідставними.

Відповідач подав письмовий відзив на апеляційну скаргу позивача. У відзиві стверджує, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, вважає, що підстави для скасування рішення суду відсутні.

В судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скаргу задовольнити, оскаржене рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився, про причини неявки суд не повідомив.

Колегія суддів, заслухавши представника позивача, перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи встановлено, що З 13.09.2022 по 30.09.2022 Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області відповідно до п. 3.2.5. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства Дослідне господарство Новатор Інституту олійних культур Національної академії аграрних наук України за період з 01.01.2019 по 30.06.2022.

Результати ревізії викладено в акті ревізії від 07.10.2022 №040807-20/2, який підписано посадовим особами ДП ДГ Новатор із запереченнями, на які Управлінням надано висновок від 10.11.2022.

За результатами ревізії відповідачем встановлено та в акті ревізії зафіксовано надходження 22.06.2019 з поля врожаю ячменя озимого сорту Дев`ятий вал в кількості 39,54 тонн, вартістю 118 620,00 грн, надходження за період з 23.06.2019 по 25.06.2019 з поля врожаю ячменя озимого сорту Селена Стар в кількості 52,68 тонн, вартістю 158 040,00 грн, надходження за період 05.09.2019 по 22.09.2019 з поля врожаю соняшнику в кількості 518,60 тонн, загальною вартістю 2 593 000,00 грн, що в документах складського обліку, бухгалтерському обліку, звітності Підприємства не відображено, що є порушенням ч. 1 ст. 9 у Законі України від 16.07.1999 №-XIV Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні.

В ході ревізії, відповідно до наказу ДП ДГ Новатор від 13.09.2022 № 13/09, в присутності фахівців Управління проведено інвентаризацію сільськогосподарської продукції, станом на 01 вересня 2022 року, за результатами якої, фактичної наявності на складах підприємства неоприбуткованої сільськогосподарської продукції не виявлено.

Відповідачем, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону № 2939, підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, п.46, 49-50, 52 Порядку № 550, пп.14 п.6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2016 №3, Управлінням направлено вимогу ДП ДГ Новатор від 11.11.2022 № 040807-15/2987-2022 Про усунення виявлених порушень, якою ДП ДГ Новатор зобов`язано:

п. 1. - відповідно до п. 2 Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.01.1996 №116, визначити розмір збитків від недостачі і забезпечити відшкодування збитків з відповідальних осіб відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України.

Вичерпну інформацію про проведену роботу та вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області до 12.12.2022.

Не погодившись з п.1 зобов`язальної частини вимоги відповідача, позивач звернувся до суду з позовом про його скасування.

Суд першої інстанції , відмовляючи у задоволенні позовних вимог, зазначив, що оскаржена Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків як індивідуальний акт вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року № 2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-XII).

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII).

Згідно з приписами частини другої статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (частина перша статті 2 Закону № 2939-XII).

Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч. 1 ст. 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення).

Згідно з Положенням № 43 Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба, відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення № 43, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до пункту 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

У постанові Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 передбачено, що до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Відповідно до пункту 2 Порядку №550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 23 пункту 6 Положення № 43).

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Згідно з пунктом 10 частини 1 статті 10 Закону № 2939-XII органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 550).

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до пункту 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючим органом відповідно до Закону № 2939-12 та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (пункт 5 Порядку № 550).

Пунктом 16 Порядку № 550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:

- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи контролюючого органу керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам контролюючого органу забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;

- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів контролюючого органу або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи контролюючого органу мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб контролюючого органу та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.

Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46 Порядку № 550).

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дають підстави для висновку про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні правові висновки щодо застосування вищенаведених норм права неодноразово висловлювалися Верховним Судом, зокрема, викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.

Суд не бачить підстав для відступу від правових позицій викладених у цих постановах.

Оскільки оскаржений пункт Вимоги вказує на факт порушення законодавства, у вимозі зазначено про зобов`язання позивача визначити розмір збитків від недостачі і забезпечити відшкодування збитків з відповідальних осіб відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України, враховуючи, що визначені позивачем збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об`єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною, суд зробив вірні висновки, що оскаржена вимога щодо усунення виявлених порушень не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для підконтрольної установи і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що в спірному випадку відсутні підстави для задоволення позовних вимог позивача.

Доводи, наведені у апеляційній скарзі, не спростовують правильних висновків суду першої інстанції, а тому рішення суду першої інстанції у даній справі слід залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Керуючись п.1 ч.1 ст.315, ч.1 ст.316, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державного підприємства «Дослідне господарство «Новатор» Інституту олійних культур Національної академії аграрних наук України» - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року у справі №280/783/23 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у випадках та в строки, визначені статтями 328,329 КАС України.

Головуючий - суддяН.П. Баранник

суддяН.І. Малиш

суддяА.А. Щербак