Постанова

від 07.11.2023 по справі 280/1559/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

07 листопада 2023 року м. Дніпросправа № 280/1559/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),

суддів: Прокопчук Т.С., Кругового О.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Вознесенської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 травня 2023 р. (суддя Калашник Ю.В.) в адміністративній справі №280/1559/23 за позовом заступника керівника Вознесенської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради до Комунального підприємства "Наше місто" Запорізької міської ради, про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, в якому просив зобов`язати Комунальне підприємство «Наше місто» Запорізької міської ради привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту протирадіаційне укриття №28089, що знаходиться за адресою: вул. Олександра Матросова, буд.24, м. Запоріжжя, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

В обґрунтування пред`явленого позову прокурор вказував на те, що протирадіаційне укриття №28089 не готове до використання за призначенням, що є порушенням інтересів держави в частині забезпечення життя та здоров`ю людей. Правовими підставами звернення до суду прокурор зазначив у позовній заяві: відсутність повноважень ДСНС на звернення до суду із позовом про зобов`язання вчинити певні дії та бездіяльність останніх у зв`язку із тим, що звернення до суду в межах їх компетенції не призведе до захисту прав і свобод громадян. Прокурор також зазначив, що Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради наділене законом правом на звернення до суду із таким позовом, проте жодних заходів щодо приведення захисної споруди у придатний стан не вжило.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18 травня 2023 р., постановленим за результатами розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, у задоволені позову відмовлено.

У поданій апеляційній скарзі прокурор, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

В апеляційній скарзі прокурор наводить доводи, якими він обґрунтовував позовні вимоги.

Розгляд апеляційної скарги здійснено в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, як це передбачено статтею 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Судом першої інстанції встановлено наступні обставини у справі:

Відповідно до інформації Запорізької обласної державної адміністрації від 12.08.2022 № 07327/08-46, на обліку в Запорізькій області перебуває захисна споруда цивільного захисту комунальної власності - протирадіаційне укриття № 28089, розташована за адресою: вул. Олександра Матросова, буд. 24 у м. Запоріжжя. Згідно з паспортом протирадіаційного укриття №28089, захисна споруда розташована за адресою: м. Запоріжжя, вул. Олександра Матросова, буд. 24, загальною площею 104,8 кв. м, загальним об`ємом-465 куб.м., місткістю - 150 осіб. Балансоутримувачем указаного протирадіаційного укриття є Міське комунальне підприємство «Основаніє». Рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради №494 від 26.08.2016 «Про вилучення об`єктів житлового та нежитлового фонду, об`єктів благоустрою та обладнання з господарського відання міського комунального підприємства «Основаніє» та передачу в господарське відання комунального підприємства «Наше місто» та затвердження актів приймання-передачі» (зі змінами, внесеними рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради №721 від 25.11.2016) КП «Наше місто» передано в господарське відання об`єкти житлового та нежитлового фонду, об`єкти благоустрою та обладнання, у тому числі будинок за адресою: вул. Олександра Матросова, 24 у м. Запоріжжя. Згідно з листом Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради від 01.09.2022 №417/01-14, балансоутримувачем протирадіаційного укриття № 28089, розташованого за адресою: м. Запоріжжя, вул. Олександра Матросова, буд. 24, є КП «Наше місто» ЗОР. Відповідно до листа виконавчого комітету Запорізької міської ради від 24.11.2022 №11140/05-20/05, передача об`єктів житлового та нежитлового фонду, об`єктів благоустрою та обладнання від МКП «Основаніє» до КП «Наше місто» здійснювалось згідно з додатками 1,2,3 із затвердженням актів приймання-передачі, в тому числі було передано будинки за адресами: вул. Олександра Матросова, 15-А, вул. Олександра Матросова, 24 та вул. Південноукраїнська, 9 у м. Запоріжжя. Згідно з інформацією, наданою КП «Наше місто» ЗМР у листі від 08.11.2022 №1612/01-07, житловий будинок за адресою: вул. Олександра Матросова, 24 у м. Запоріжжя перебуває в господарському віданні КП «Наше місто» ЗМР в цілому. Головним управлінням ДСНС України у Запорізькій області за участю КП «Наше місто» Запорізької міської ради, як підприємства в господарському віданні якого перебуває житловий будинок, в якому знаходиться захисна споруда - протирадіаційне укриття №28089, проведено позапланову перевірку (оцінку) стану готовності захисних споруд цивільного захисту, про що складено акт оцінки стану готовності зазначеної вище захисної споруди від 04.08.2021, в якому зазначено, що станом на 04.08.2021 протирадіаційне укриття №28089 оцінюється як не готове до використання за призначенням.

З метою вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №28089 Заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовна заява прокурора не містить обґрунтування причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним позивачем, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

Частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді (ч.4).

Верховний Суд у постанові від 12 серпня 2020 р. у справі №820/1381/17 вказав на те, що аналіз частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень.

Наведена правова позиція сформульована також і Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 р. в справі № 826/13768/16.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, визначено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України ДСНС реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16); звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 48); перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51). Частиною третьою цієї ж визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи (у разі їх утворення).

Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Прокурор у позовні заяві обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що орган ДСНС України, відповідно до приписів Кодексу цивільного захисту України позбавлений права звернутися з позовом про спонукання відповідача до усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Проте, представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді (постанова Верховного Суду від 11.02.2021 у справі №0440/6931/18).

Надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу (постанова Верховного Суду від 20.01.2021 у справі №0440/6990/18).

Прокурор також стверджував, що Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради має право на звернення до суду з таким позовом, однак зазначені повноваження не були ним реалізовані.

Колегія суддів звертає увагу, що на офіційному сайті Запорізької міської ради (https://zp.gov.ua/) розміщено Положення про управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, яке затвенрджено рішенням міської ради № 33 від 30.09.2020. Пунктом 3.1. Положення передбачено, що в судах Управління має право діяти від імені Запорізької міської ради та її виконавчого комітету. Правом на самостійне звернення до суду з позовом Управління не наділено. Відтак, наведені вище доводи прокурора є необгнутованими та безпідставними.

Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу керівника Вознесенської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 травня 2023 р. в адміністративній справі №280/1559/23 - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 07 листопада 2023 р. і оскарженню в касаційному порядку не підлягає відповідно до пункту 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддяА.В. Шлай

суддяТ.С. Прокопчук

суддяО.О. Круговий