Постанова

від 15.11.2023 по справі 420/5321/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 листопада 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/5321/23

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Турецької І.О.,

Зуєвої Л.Є.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, прийняте у складі суду судді Іванова Е.А. в місті Одеса, по справі за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу до Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

У березні 2023 року заступник керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, яка полягає у не розгляді та не затвердженні проекту землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Літючі піски», а також у не внесенні до Державного земельного кадастру відомостей про межі території заповідного урочища «Літючі піски»;

- зобов`язати Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації розглянути та затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Літючі піски», а також внести до Державного земельного кадастру відомості про межі території заповідного урочища «Літючі піски».

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року позов заступника керівника Херсонської обласної прокуратури задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, яка полягає у не розгляді проекту землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Літючі піски». Зобов`язано Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації розглянути проект землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Літючі піски» виготовлений ПП Левас та прийняти відповідне рішення. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації звернувся до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вказує, що рішення суду прийняте з неправильним встановленням обставин у справі та з неправильним застосуванням норм права, тому просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що у апелянта відсутні обов`язок та можливість розглянути проект землеустрою з організації та встановлення меж заповідного урочища «Літючі піски», та прийняти відповідне рішення, оскільки апелянт не є замовником проекту землеустрою з організації та встановлення меж заповідного урочища «Літючі піски», у апелянта відсутні будь-які права та обов`язки за Договором №31 від 09.07.2018 р. та, в силу ч. 3 ст. 186 ЗК України, апелянт не має права затверджувати вищенаведений проект землеустрою. Апелянт наголошує, що Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації станом на момент розгляду судом першої інстанції даної справи є діючою юридичною особою, а отже прийняття судом першої інстанції рішення про права, свободи, інтереси та обов`язки Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації без залучення цієї юридичної особи до участі у справі є окремою підставою для скасування рішення. Крім того, апелянт посилається на пропуск прокурором строку звернення до суду та відсутність у межах даної справи підстав для представництва інтересів держави.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, у 2018 році Департаментом екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації проведено закупівлю послуг «Розроблення проектів землеустрою» за 12 лотами.

Зокрема, 09.07.2018 між Департаментом екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації (далі Замовник) та приватним підприємством «Левас» (далі Виконавець) укладено договір №31 про надання послуги з розробки проекту землеустрою, відповідно до якого Виконавець у 2018 році надає Замовнику послугу з розробки проекту землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Летючі піски» відповідно до Переліку першочергових природоохоронних заходів на 2018 рік, для фінансування з обласного Фонду охорони навколишнього природного середовища за рахунок планових надходжень у 2018 році, затвердженого рішенням Херсонської обласної ради №741 від 16.03.2018.

Згідно акта №ОУ-010076 здачі прийняття робіт (надання послуг), підписаного представниками Департаменту екології та природних ресурсів ХОДА та ПП Левас, виконавцем надані у повному обсязі послуги, визначені договором №31 від 09.07.2018., а саме розроблено проект землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Летючі піски». Замовником платіжним дорученням №8 від 19.12.2018 сплачено на рахунок ПП Левас 54702,29 грн.

Рішенням господарського суду Херсонської області від 02.12.2021 у справі №923/607/21(залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 23 березня 2023р.), відмовлено у задоволенні позовної заяви першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації до ПП Левас про зобов`язання виконати умови договору №31 від 09.07.2018 про надання послуги з розробки проекту землеустрою з організації та встановлення меж заповідного урочища місцевого значення "Летючі піски".

При цьому судом встановлено, що ПП Левас у встановлений договором строк надано обумовлену договором послугу, а саме розроблено проект землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Летючі піски» про що сторонами підписано Акт №ОУ-010076 здачі-прийняття робіт (надання послуг), а також позивачем 19.12.2018 проведено оплату за виконану роботу.

Оплата Департаментом екології та природних ресурсів ХОДА наведених робіт також свідчить про їх прийняття без будь-яких зауважень.

Також веб-портал Прозорро містить дані про підписання у грудні 2018 року актів здачі приймання робіт, якими посвідчено виконання умов договору у повному обсязі. На підставі зазначених актів оприлюднені звіти про виконання договорів про закупівлю та здійснено повну оплату договорів.

Судом також зауважено на тому, що в даному випадку спір між сторонами виник внаслідок невиконання ПП Левас взятих на себе зобов`язань щодо проведення державної експертизи проекту землеустрою. Однак 27.05.2021 набув чинності Закон України Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин №1423-ІХ, на підставі якого Закон України Про державну експертизу землевпорядної документації» визнано таким, що втратив чинність. На підставі наведеного Закону внесено зміни в Земельний кодекс України, у тому числі стаття 186 викладена у новій редакції, яка не передбачає проведення експертизи землевпорядної документації.

Отже, підписання Департаментом екології та природних ресурсів ХОДА акту здачі-прийняття робіт (надання послуг), а також проведення оплати за виконану роботу свідчить про отримання останнім розробленого та погодженого проекту землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Летючі піски».

15.09.2022 прокурором направлено запит до Херсонської обласної військової адміністрації про надання інформації щодо затвердження обласною адміністрацією проекту землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Летючі піски», а також внесення меж заказника та обмежень у використанні його територій до державного земельного кадастру.

Херсонською обласною військовою адміністрацією надано відповідь №01-01-66-3819/0/22/328 від 06.10.2022 згідно якої остання підтверджує факт оплати ПП Левас послуг з розробки проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж 12 територій та об`єктів природно-заповідного фонду, у тому числі території заповідного урочища «Летючі піски», однак зазначає, що підприємством не передано технічну документацію із землеустрою із висновком про проходження проекту землеустрою державної землевпорядної експертизи. При цьому адміністрація посилається на листи Департаменту енергетики та екології обласної державної адміністрації з цього приводу від 30.06.2020 та від 19.08.2020, направлені до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області.

Херсонською обласною прокуратурою 17.10.2022 направлено лист до Державної екологічної інспекції Південного округу, у якому зазначено про наявний факт бездіяльності Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації у питанні затвердження проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж заповідного урочища «Летючі піски» та порушення вимог природоохоронного та земельного законодавства. Також у листі запропоновано інспекції провести перевірку додержання вимог природоохоронного та земельного законодавства у діяльності Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної військової адміністрації під час розробки та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно- заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, розташованих у Херсонській області.

Однак згідно інформації Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) №2496/06/2-12/06/2-34 від 03.11.2022 інспекцією до цього часу вказану перевірку не проведено, заходи реагування, направлені на усунення порушень вимог законодавства не вжито, що свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, згідно ст. 23 Закону України Про прокуратуру.

Заступник керівника Херсонської обласної прокуратури вважаючи те, що відповідачем протиправно не затверджено проект землеустрою з організації та встановлення меж заповідного урочища «Летючі піски», а також не внесено до Державного земельного кадастру відомості про межі заповідного урочища «Летючі піски», звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором доведено наявність підстав для представництва в суді інтересів держави, а відповідач на даний час є державним органом, орган, уповноваженим на здійснення функцій держави у сфері екології на цей час. За висновками суду, відповідачем, незважаючи на розробку ПП Левас проекту землеустрою з організації та встановлення меж території заповідного урочища «Летючі піски», оплату наданих послуг за рахунок бюджетних призначень з коштів обласного бюджету Фонду охорони навколишнього природного середовища безпідставно не затверджено дану документацію із землеустрою, не внесено відомості про межі території заказника загальнодержавного значення до Державного земельного кадастру та відповідно не виконано першочергові природоохоронні заходи на 2018 рік, затверджені рішенням Херсонської обласної ради №741 від 16.03.2018.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Щодо наявності правових підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області).

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20

Крім того колегія суддів зазначає, що згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

При цьому, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Колегія суддів зазначає, що діяльність органу влади щодо планування території природно-заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Державної екологічної інспекції України.

Такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 08.12.2020 року у справах №809/807/17 та № 940/1703/18.

Наказом Державної екологічної інспекції України від 01.06.2021 №256 (чинний на момент виникнення спірних правовідносин та звернення до суду з даним позовом) затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію Південного округу (Запорізька та Херсонська області» (далі також Положення №256), яким передбачено, що державна екологічна інспекція Південного округу (Запорізька та Херсонська області), (далі - Інспекція) є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується. Повноваження Інспекції поширюються на територію Автономної Республіки Крим, Запорізької та Херсонської областей, міста Севастополя, внутрішні морські води, територіальне море, виключну (морську) економічну зону України, континентальний шельф України та лимани. Основними завданнями Інспекції є реалізація повноважень Держекоінспекції у межах відповідної території (п. 1, 3 розділу І).

Інспекція здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про охорону земель, надр, зокрема щодо: збереження водно-болотних угідь; додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; установлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також додержання режиму використання їх територій (пп.2 п.2 розділу ІІ Положення №256).

Інспекція звертається до суду із позовом щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища (п.6 розділу ІІ Положення №256).

20.02.2023 наказом Державної екологічної інспекції України №31 затверджено нове Положення про Державну екологічну інспекцію Південного округу (Запорізька та Херсонська області), яким однак передбачено такі ж функції Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області), що і вказані вище у Положенні №256.

Отже, Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи, зокрема Державна екологічна інспекція Південного округу є уповноваженим органом щодо реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Колегією суддів встановлено, що звернення заступника керівника Херсонської окружної прокуратури в інтересах держави з даним позовом до суду зумовлено відсутністю реагування Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) за зверненням Херсонської окружної прокуратури від 17.10.2022 року щодо проведення перевірки додержання вимог природоохоронного та земельного законодавства у діяльності Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної військової адміністрації під час розробки та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, розташованих у Херсонській області.

Зокрема Державна екологічна інспекція Південного округу (Запорізька та Херсонська області) у листі №2496/06/2-12/06/2-34 від 03.11.2022 року зазначила, що «…Наразі відсутня можливість переглянути інформацію про наявність внесених відомостей до Публічної кадастрової карти про межі земельних ділянок та обмеження їх у використанні, тощо, у зв`язку з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2022 № 564 «Деякі питання ведення та функціонування Державного земельного кадастру в умовах воєнного стану».

Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.10.2019 року у справі № 903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Таким чином, Державна екологічна інспекція Південного округу (Запорізька та Херсонська області) обізнана про необхідність захисту інтересів держави та має відповідні повноваження для їх захисту, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу.

Вищенаведені обставини в своїй сукупності дають підстави дійти висновку, що у межах даної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області), чим спростовуються доводи апелянта у цій частині.

Щодо доводів апелянта, що Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації не є належним відповідачем у справі, оскільки Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації є діючою юридичною особою.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, замовником розроблення проекту землеустрою був Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, який розпорядженням голови Херсонської Обласної державної адміністрації від 24.10.2019 №715 (а.с.65-72) був припинений шляхом ліквідації з утворенням з 28.10.2019 Департаменту енергетики та екології Херсонської обласної державної адміністрації (без статусу юридичної особи публічного права) з визначенням такого Департаменту правонаступником повноважень Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації.

В подальшому, розпорядженням голови Херсонської Обласної державної адміністрації від 08.10.2020 №782 (а.с.73-77) було ліквідовано Департамент енергетики та екології Херсонської обласної державної адміністрації без статусу юридичної особи публічного права та утворено Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації зі статусом юридичної особи публічного права, визначивши його відповідальним за реалізацію функцій з питань екології.

Розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 25.10.2021 №819 затверджено положення про Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, відповідно до якого основним завданням Департаменту є зокрема організація охорони та використання природно-заповідного фонду та раціонального використання, відтворення і охорони біоресурсів; моніторинг довкілля та економіки природокористування (п.6). Департамент відповідно до визначених повноважень виконує функції: забезпечує погодження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмеження використання земель та їх режимоутворюючих об`єктів (у разі наявності територій чи об`єкті природо заповідного фонду місцевого значення) (пп.19 п.7.1). Департамент У сфері організації охорони та використання природно-заповідного фонду, раціонального використання, відтворення і охорони біоресурсів, моніторингу довкілля та економіки природокористування: затверджує положення про території та об`єкти природно-заповідного фонду місцевого значення; веде Державний кадастр територій та об`єктів природно-заповідного фонду області; забезпечує формування, збереження та використання екологічної мережі, а також водно-болотних угідь міжнародного значення, об`єктів Смарагдової мережі Європи та біосферних резерватів (пп. 1, 7, 13 п.7.2).

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

У постанові від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18 Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого: якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень; якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).

Аналогічна правова позиція викладена і у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2023 року (справа № 1.380.2019.002355)

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що саме відповідач на даний час є державним органом, відповідальним за встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а тому є належним відповідачем.

Щодо дотримання прокурором строку звернення до суду з позовною заявою.

Згідно вимог абз.2 ч. 2 ст. 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Так, як вже було зазначено, Херсонська окружна прокуратура листом від 17.10.2022 року звернулась до Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) відносно проведення перевірки додержання вимог природоохоронного та земельного законодавства у діяльності Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної військової адміністрації під час розробки та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, розташованих у Херсонській області, проте листом №2496/06/2-12/06/2-34 від 03.11.2022 року Державна екологічна інспекція Південного округу (Запорізька та Херсонська області) фактично усунулась від виконання визначених законом функцій, зокрема через відсутність можливості переглянути інформацію про наявність внесених відомостей до Публічної кадастрової карти.

З огляду на вищезазначене, суд доходить висновку про те, що підстави для представництва інтересів держави у суді виникли у прокурора з того моменту, коли він дізнався про невжиття протягом розумного строку уповноваженим органом заходів щодо усунення виявленого у відповідних сферах порушення. У цій справі такі підстави виникли з 03 листопада 2022 року, а позов направлено до суду першої інстанції 09 березня 2023 року, тому звернення прокурора здійснено з пропуском тримісячного строку, встановленого частиною другою статті 122 КАС України. Аналогічні висновки щодо застосування норм права викладені, зокрема у постанові Верховного Суду від 05 липня 2023 року (справа № 380/15396/22).

Більш того, в адміністративному позові (а.с. 13), заступник керівника Херсонської обласної прокуратури, як уповноважений на представництво інтересів держави суб`єкт, вказує що підстави для звернення до суду з даним позовом виникли після надходження листа Херсонської обласної військової адміністрації №01-01-66-3819/0/22/328 від 06.10.2022 року, що також свідчить про пропуск позивачем тримісячного строку, встановленого частиною другою статті 122 КАС України.

Суд наголошує на ненаведенні позивачем обставин, які би давали підстави для висновку про наявність об`єктивних, тобто таких, що не залежали від волі позивача, обставин, які би зумовили поважність пропуску встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені у разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу» (див. mutatis mutandis рішення у справах «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії» від 20 вересня 2011 року («OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia», заява № 14902/04, пункт 570), «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року («Stubbings and Others v. the United Kingdom», заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51).

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу. Зазначені норми права визначають підстави для залишення адміністративного позову без розгляду у разі пропуску строку звернення до суду без поважних причин.

У відповідності до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції та прийняття нового судового рішення про залишення адміністративного позову без розгляду.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року по справі за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу до Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії скасувати та прийняти нове судове рішення, яким адміністративний позов заступника керівника Херсонської обласної прокуратури залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: І. О. Турецька

Суддя: Л. Є. Зуєва