Постанова

від 16.11.2023 по справі 826/819/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 826/819/17

адміністративне провадження № К/9901/48661/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2020 року у складі колегії суддів: Огурцова О.П. (головуючий), суддів: Арсірія Р.О., Кузьменка В.А. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І. (головуючий), суддів: Сорочка Є.О., Файдюка В.В. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ніжинський коопринок" (далі - Товариство) до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування наказу,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. Товариство звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ від 21.12.2012 № 1566 в частині.

1.1. Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що Міністерством культури України, без наявності законних підстав та без урахування права позивача на участь у процесі прийняття рішення, вирішено занести до Державного реєстру нерухомих пам`яток України будівлі, що належать позивачу.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 12.08.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2021, позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував наказ Міністерства культури України від 21.12.2012 №1566 «Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток, історичних ареалів та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» в частині пункту 34 додатку 5 щодо внесення до переліку об`єктів культурної спадщини у Чернігівській області, що заносяться до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення, комплексу споруд магазинів, початку XX століття, за адресою: вул. Московська, 1 у м. Ніжин, вид об`єкта - пам`ятка архітектури, на державному обліку не перебував, охоронний номер 10034-Чр.

2.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що на момент прийняття оскаржуваного наказу позивач, як власник спірних будівель, не повідомлявся про занесення належних йому об`єктів нерухомості до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про встановлення правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини. Облікова документація на нежитлові будівлі складена не в повному обсязі, зокрема, відсутній паспорт об`єкта культурної спадщини та довідка про його майнову цінність. Також, ані в протоколі засідання Вченої ради, ані у висновку Експертної групи не визначено предмет охорони та критерії автентичності, яким відповідають спірні об`єкти.

3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

3.1. Товариству на праві приватної власності належать нежитлові будівлі за адресою: Чернігівська область, м. Ніжин, вул. Московська, 1/11, 1/22, 1/26, що підтверджується свідоцтвами про право власності від 26.02.2007.

3.2. Маючи намір на місці існуючих будівель, що мають непридатний стан основних несучих конструкцій для їх експлуатації, побудувати нові об`єкти, Товариство звернулось до Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації з запитом від 14.09.2016 № 100.

Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації повідомило позивача листом від 04.10.2016 № 05-09/576, що нежитлові будівлі, розташовані за адресою: м. Ніжин, вул. Московська, 1/11, 1/22, 1/26 входять до комплексу споруд магазинів охоронний номер 10034-Чр та є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення, які взяті на облік згідно наказу Міністерства культури України від 21.12.2012 № 1566.

3.3. Наказом Міністерства культури України від 21.12.2012 № 1566 «Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток, історичних ареалів та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» відповідно до статей 5, 14, 32 Закону України від 08.06.2000 №1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-III), враховуючи рішення засідань Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (протоколи від 06.09.2012 № 4/12, від 20.11.2012 № 5/12), Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України (протоколи від 05.04.2012 № 54, від 11.09.2012 № 56, від 26.11.2012 № 59), у межах повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим Указом Президента України від 06.04.2011 № 388 занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення об`єкти культурної спадщини у Чернігівській області згідно з переліком, викладеним у додатку 5.

3.4. Пунктом 34 додатку 5 до наказу № 1566 внесено до переліку об`єктів культурної спадщини у Чернігівській області, що заносяться до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення комплекс споруд магазинів, початку XX століття, за адресою: вул. Московська, 1 у м. Ніжин, вид об`єкта - пам`ятка архітектури, на державному обліку не перебував, охоронний номер 10034-Чр.

3.5. Відповідно до протоколу засідання Вченої ради Науково-дослідного інституту пам`яткоохоронних досліджень від 13.11.2012 № 6 вирішено, що об`єкти міста Ніжина Чернігівської області, до переліку яких входять спірні об`єкти, відповідають критеріям пункту 11 Порядку № 1760, на підставі чого рекомендовані до занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення за видом об`єкт архітектури.

3.6. Експертна комісія з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України дійшла висновку щодо занесення до Реєстру об`єкти культурної спадщини Чернігівської області, визначених у протоколі від 13.11.2012 № 6, у тому числі і спірного об`єкту. Зазначене рішення було оформлено протоколом від 20.11.2012 №5/12.

3.7. Протоколом Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини від 26.11.2012 №59 затверджено протокол засідання Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України від 20.11.2012 № 5/12.

3.8. До суду не надано доказів повідомлення в письмовій формі власника (позивача) об`єкту про внесення об`єкту культурної власності до Переліку об`єктів культурної власності і набуття правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Перший заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.08.2020, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2021 року. Ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

4.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій не вірно застосували до правовідносин, щодо яких виник спір в цій справі, норми матеріального права - статей 1, 2, 14, 15, 16 Закону №1805-ІІІ, Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1760 (далі - Порядок №1760), а висновки Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права відсутні.

Також вказує про порушення норм процесуального права (статей 2, 6, 8, 9, 73-76, 90, 122, 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо строків звернення до суду та процесуальних наслідків їх пропуску.

4.2. Особа, яка подала касаційну скаргу, зокрема зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що документи, на підставі яких нежитлові будівлі, розташовані за адресою: м. Ніжин, вул. Московська, 1/11, 1/22, 1/26, віднесені до об`єктів культурної спадщини та занесені до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не містять відомостей, яким саме критеріям автентичності вони відповідають, є безпідставними. Судами не враховано, що вказані об`єкти культурної спадщини занесені до реєстру на підставі рішень уповноважених експертних установ (протоколу засідання Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру від 20.11.2012 № 5/12, Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 26.11.2012 №59 та Вченої ради Науково-дослідного інституту пам`яткоохоронних досліджень Міністерства культури України від 13.11.2012 № 6). Такі рішення ухвалені відповідно до норм статей 13, 14 Закону №1805-ІІІ, пунктів 11-13 Порядку №1760 і висновки цих установ щодо відповідності об`єктів культурної спадщини критерію автентичності перебувають поза межами оцінки їх судами.

Прокурор також наголошує, що у матеріалах справи наявні всі документи, передбачені Порядком №1760, на підставі яких спірні об`єкти віднесені до об`єктів культурної спадщини. Проте суди попередніх інстанцій оцінки цим доказам, всупереч вимогам статей 6, 8, 9, 73-76, 90 КАС України, не надали. Як не надали оцінки доводам учасників справи та не зазначили у судових рішеннях норм права, які забороняють заносити об`єкти культурної спадщини до Реєстру без попереднього занесення таких об`єктів до Переліку об`єктів культурної спадщини.

4.3. Крім того, прокурор у касаційній скарзі наводить доводи про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права - статей 9, 73-76, 90 КАС України, оскільки без будь якої оцінки залишені його доводи про те, що оскарженим наказом відповідача від 21.12.2012 №1566 до Державного реєстру за категорією місцевого значення у складі пам`ятки архітектури «Комплекс споруд магазинів» занесено 8 об`єктів, з яких лише 3 належить позивачу, а 5 іншим особам. Проте обставин і підстав віднесення до Реєстру не належних позивачу 5 споруд суди попередніх інстанцій не встановлювали і не досліджували. На переконання прокурора не встановлення вказаних обставин і не надання їм оцінки судами попередніх інстанцій перешкоджає формуванню висновку Верховним Судом про застосування норм Закону №1805-ІІІ та Порядку №1760.

4.4. Щодо пропуску строку звернення з цим позовом до суду прокурор вказав, що оскаржений наказ від 21.12.2012 №1556 оприлюднений 17.01.2013 на офіційному веб-сайті Міністерства культури України в рубриці «Державний реєстр нерухомих пам`яток України» в підрубриці «накази Міністерства» (http://195/78/68/75/minkult_old/uk/publish/artikle/321070). Також станом на 30.04.2014 ця інформація була оприлюднена на офіційному сайті Міністерства культури України в рубриці «Державний реєстр нерухомих пам`яток України» в підрубриці «Пам`ятки місцевого значення»/Чернігівська область» (http://195/78/68/75/minkult_old/uk/publish/article/294599). Проте до суду з позовом позивач звернувся 29.12.2017, тобто, з пропуском встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку для звернення до суду. Відтак такий позов повинен залишатись без розгляду на підставі статті 123 КАС України. Проте суди попередніх інстанцій вказані доводи проігнорували всупереч вимог статей 2. 6, 8, 9, 73-76, 90, 122, 123 КАС України.

5. Позивач відзив на касаційну скаргу не подав, ухвалу про відкриття касаційного провадження ним отримано 16.05.2022.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.

8. Частинами першою-п`ятою статті 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

9. Оскаржені рішення суду першої та апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, не надано оцінки всім суттєвим доводам учасників справи. Про це зазначено прокурором у касаційній скарзі.

10. Так, під час розгляду справи учасники справи надавали докази тому, що Комплекс споруд магазинів по вул. Московська, 1 у м. Ніжин Чернігівської області, який визнаний пам`яткою архітектури місцевого значення оскарженим наказом відповідача від 21.12.2012 №1566, включає 8 будівель: корпус №1, корпус №2, корпус №3, корпус №4, корпус №5, корпус №6, корпус №7, корпус №8 (зокрема, акт обстеження стану частини комплексу споруд магазинів від 02.08.2019 т. 3 а. с. 199-220; облікова картка об`єкта культурної спадщини вказаного комплексу від 05.05.2012 т. 1 а. с. 17-19, подані позивачем до суду першої інстанції).

11. Комплекс споруд магазинів у цілому в складі 8 будівель занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення об`єктів культурної спадщини (пункт 34 переліку об`єктів культурної спадщини у Чернігівській області) на підставі наказу від 21.12.2012 №1566. Суди попередніх інстанцій встановили, що позивачу на праві власності належить 3 будівлі цього Комплексу - корпус №6, корпус №7 та корпус №8.

12. При цьому предметом позову було скасування пункту 34 наказу від 21.12.2012 №1566 в цілому, і суди попередніх інстанцій ухвалили рішення про повне задоволення позову.

13. Однак зазначені вище обставини щодо належності 5 будівель із Комплексу споруд магазинів іншим ніж позивач особам суди попередніх інстанцій не встановили взагалі, хоч це має значення для правильного вирішення спору по суті. Ухвалення судом рішення щодо майна таких осіб без сумніву впливає на їх права, інтереси та обов`язки і має наслідком залучення їх до участі у розгляді цієї справи.

14. За таких обставин суди попередніх інстанцій прийняли рішення про права, інтереси та обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі. Вказане, згідно пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України, є підставою для обов`язкового скасування судових рішень у цій справі з направленням справи на новий судовий розгляд.

15. Крім того, відповідач заявляв клопотання про залишення позовної заяви без розгляду з огляду на приписи частини четвертої статті 123 КАС України, оскільки позивачем пропущений строк звернення до суду з позовом, а зазначені ним підстави для поновлення строку звернення до суду є безпідставними. При цьому одним з арґументів в обґрунтування своїх доводів вказував про те, що оскаржений наказ від 21.12.2012 №1556 оприлюднений 17.01.2013 на офіційному веб-сайті Міністерства культури України в рубриці «Державний реєстр нерухомих пам`яток України» в підрубриці «накази Міністерства» (http://195/78/68/75/minkult_old/uk/publish/artikle/321070). Також станом на 30.04.2014 ця інформація була оприлюднена на офіційному сайті Міністерства культури України в рубриці «Державний реєстр нерухомих пам`яток України» в підрубриці «Пам`ятки місцевого значення»/Чернігівська область» (http://195/78/68/75/minkult_old/uk/publish/article/294599). Проте до суду з позовом позивач звернувся 29.12.2017, тобто, з пропуском встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку для звернення до суду.

16. Проте таке клопотання відповідача від 28.11.2019 (т. 3 а. с. 181-187) суд першої інстанції не розглянув по суті взагалі, а суд апеляційної інстанції, не зважаючи на доводи апеляційної скарги, не оцінив та оцінку вказаним обставинам не надав.

17. Між тим таким доводам відповідача варто надати оцінку з огляду на приписи статті 16 Закону №1805-ІІІ про те, що інформування про об`єкти культурної спадщини, занесені до Реєстру, провадиться шляхом, зокрема, публікації Реєстру та внесених до нього змін, а Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини забезпечує публікацію Реєстру та внесених до нього змін у спеціалізованому періодичному виданні та на своєму офіційному веб-сайті.

18. З огляду на наявність обов`язкових підстав для скасування судових рішень у цій справі справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду суду першої інстанції слід правильно встановити суть спірних правовідносин та учасників цих правовідносин та вирішити питання про дотримання гарантій їх прав в межах норм статей 48, 49 КАС України. Після визначення належного складу учасників справи вирішити спір по суті та ухвалити нове судове рішення, яке відповідатиме вимогам статті 242 КАС України щодо його законності та обґрунтованості.

Керуючись статтями 327, 345 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Першого заступника Київської міської прокуратури задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року по справ №826/819/17 скасувати. Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В. М. Шарапа

Судді: Н. В. Коваленко

Я. О. Берназюк