Постанова

від 06.12.2023 по справі 809/1112/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 809/1112/18

адміністративне провадження № К/9901/8747/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 809/1112/18

за позовом Фірми "Богдан і К" до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Долинському, Калуському, Рогатинському, Рожнятівському районах та місті Болехові Дащука Тараса Федоровича, Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України, про визнання протиправним та скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21.09.2018 (прийняту у складі головуючого судді Остап`юк С.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2019 (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Коваля Р.Й., суддів: Гуляка В.В., Ільчишин Н.В.)

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2018 року Приватна фірма «Богдан і К» (далі - позивач, ПФ «Богдан і К») звернулася до суду з адміністративним позовом до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Долинському, Калуському, Рогатинському, Рожнятівському районах та місті Болехові Дащука Тараса Федоровича (далі - відповідач-1), Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області (далі - ГУ Держгеокадастр в Івано-Франківській області, відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України про визнання протиправним та скасування припису від 24.05.2018 №373/0/92-18-ДК/0073Пр/03/01/-18.

2. В обґрунтування заявлених вимог зазначено, що дії відповідача щодо проведення перевірки та складання за наслідками перевірки відповідних документів з висновками про самовільне захоплення позивачем земельної ділянки площею 59,8676 га, кадастровий номер 2623283700:02:003:0003 є неправомірними, а зафіксовані в цих документах порушення є необгрунтованими та безпідставними. Окрім того зазначає, що позивач не є користувачем земельної ділянки та не здійснює на ній господарської діяльності, що унеможливлює фактичне виконання вимог оскаржуваного припису.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Івано-Франківський окружного адміністративного суду від 21.09.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2019, позов задоволено повністю:

- визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області за №373/0/19-18-ДК/0073Пр/03/01-18 від 24.05.2018, винесеного Приватній фірми "Богдан і К".

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оспорюваний припис винесений відповідачем-1 помилково і без врахування всіх обставин, а наданими документами підтверджується виконання позивачем робіт на земельній ділянці, обстеження якої проводив інспектор Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області та дійшов висновку про її самовільне зайняття, здійснюється на підставі договору підряду від 19.12.2016 № 19/16/2 та додаткових угод до нього, укладених між позивачем та Прикарпатською державною сільськогосподарською дослідною станцією Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 26.03.2019 Головним управлінням Держгеокадастру в Івано-Франківській області направлено до Верховного Суду касаційну скаргу.

У касаційній скарзі ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21.09.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2019 у справі № 809/1112/18, та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскільки у Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України відсутні повноваження щодо розпорядження земельною ділянкою щодо якої проводилось обстеження, то і не існувало жодних підстав укладати договір підряду з позивачем, а тому достовірним є факт самовільного зайняття ПФ «Богдан і К» земельної ділянки.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.03.2019, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді ОСОБА_1., суддів Бучик А.Ю., Гімона М.М.

Ухвалою Верховного Суду від 19.05.2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду № 902 від 13.06.2023, у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку, що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, унаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, а також на відсутність суб`єктивної сторони самовільного захоплення підрядником земель державної форми власності. У підсумку просив касаційну скаргу Відповідача-2 залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21.09.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2019 у справі № 809/1112/18 - без змін.

Верховний Суд ухвалою від 04 грудня 2023 року прийняв до провадження зазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 05 грудня 2023 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 18.04.2018 відповідачем-1 проведено обстеження земельних ділянок, в тому числі земельної ділянки площею 59, 8676 га, кадастровий номер 2623283700:02:003:0003 та перевірку дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельних ділянок, що знаходяться на території, які розташовані на території П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області.

За наслідками перевірки складено акт обстеження земельної ділянки за №152/0/92-18ДК/152/АО/10/01-18 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки за №375/0/92-18-ДК/375/АП/09/01/-18 від 18.04.2018.

Перевіркою встановлено, що земельна ділянка площею 59, 8676 га, кадастровий номер 2623283700:02:003:0003, яка розташована біля села Мала Кам`янка П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області, на момент обстеження самовільно зайнята шляхом товарного сільськогосподарського обробітку ПФ "Богдан і К".

Враховуючи виявлене порушення, відповідачем-1 складено протокол про адміністративне правопорушення від 24.05.2018 за №375/0/92-18-ДК/0093П/07/01/-18.

Також 24.05.2018 інспектором винесено припис за №373/0/19-18-ДК/0073Пр/03/01-18, яким зобов`язано посадову особу позивача в 30-денний термін усунути порушення вимог земельного законодавства.

Не погоджуючись із винесеним приписом, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

Приписами статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно із частинами першою, другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно із статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

8. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені Законом України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV).

Відповідно до статті 2 Закону №963-IV основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 Закону № 963-IV передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно зі статтею 5 Закону № 963-IV, органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, передбачено, що державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Зміст вказаних положень земельного законодавства дає підстави дійти висновку про те, що ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

9. Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону № 963-IV, до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

проведення перевірок;

розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;

проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Згідно зі статтею 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

10. З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону № 963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами. Приписи про усунення виявлених порушень мають надаватися лише тим особам, які безпосередньо вчинили порушення вимог земельного законодавства.

Відповідно до положень статті 1 Закону № 963-IV самовільним зайняттям земельної ділянки є будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочинну щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

11. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 18.04.2018 відповідач-1 провів обстеження земельної ділянки та перевірку дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельних ділянок, що знаходяться на території біля села Мала Кам`янка П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області, та встановив, що на момент обстеження ця земельна ділянка самовільно зайнята шляхом її товарного сільськогосподарського обробітку ПФ «Богдан і К».

Разом з цим, у справі яка розглядається судами встановлено, що Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України (враховуючи перетворення установи в історичному проміжку) спірною земельною ділянкою користувалась з 1956 року, що підтверджується наказом по Міністерству радгоспів Української РСР №195 від 18.05.1956 року.

Також судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, що всі роботи, які здійснювались ПФ «Богдан і К» на вищевказаній земельній ділянці площею 59, 8676 га, (кадастровий номер 2623283700:02:003:0003), яка розташована на території села Мала Кам`янка П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області, проводились на підставі договору підряду від 19.12.2016 № 19/16/2 та додаткових угод до нього, за якими позивач (підрядник) зобов`язується надати Прикарпатській державній сільськогосподарській дослідній станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України (замовник) комплекс послуг та робіт в процесі виробництва сільськогосподарської продукції замовником на сільгоспугіддях замовника, а замовник зобов`язується прийняти виконані роботи і оплатити вартість послуг підрядника.

Окрім того судами попередніх інстанцій встановлено, що факт належного користування земельною ділянкою площею 59, 8676 га (кадастровий номер 2623283700:02:003:0003), яка розташована на території села Мала Кам`янка П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області, Прикарпатською державною сільськогосподарською дослідною станцією Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України, підтверджується довідками про кількісні характеристики земельної ділянки за період з 2008 по 2018 роки.

Слід зазначити, що на момент укладення договору підряду, умови такого договору було дотримано, а позивач жодним чином не міг допустити порушення земельного законодавства, відображені в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки за №375/0/92-18-ДК/375/АП/09/01/-18 від 18.04.2018, так як всі дії вчиняв на виконання вищевказаного договору, який був чинним і його виконання не заперечується сторонами. Водночас суд у цій справі не оцінює законність укладення такого договору, його істотні умови тощо.

Встановивши порушення вимог земельного законодавства, відповідач міг вжити певні заходи впливу лише відносно Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України як особи, що здійснювала всі дії стосовно спірної земельної ділянки як Замовник, і лише за умови доведення неправомірного використання нею земельної ділянки.

Вирішуючи спір між позивачем особою та суб`єктом владних повноважень про визнання протиправним та скасування припису Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області від 24.05.2018 реєстраційний номер №373/0/92-18-ДК/0073Пр/03/01/-18, адміністративний суд не наділений компетенцією визначати наявність чи відсутність повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою у Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний припис відповідача про усунення порушень вимог земельного законодавства прийнято без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, та як наслідок, правомірно визнаний протиправним та скасований судом першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд.

Такі правові висновки у цій справі узгоджуються із позицією Верховного Суду, висловленою у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 04.02.2020 у справі № 809/1115/18, від 23.12.2020 року у справі № 809/1068/18, від 29.01.2021 у справі № 809/934/18, від 20 лютого 2020 року у справі № 809/1015/18, від 13.04.2022 у справі справа № 809/1111/18, від 23.08.2023 у справі 809/1080/18.

Всі інші доводи, які наводяться скаржником в касаційній скарзі, не свідчать про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального або матеріального права при прийнятті оскаржуваних рішень та фактично зводяться до необхідності здійснити переоцінку встановлених судами попередніх інстанцій у справі обставин, а також надати перевагу одним доказам над іншими, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно із положеннями частини другої статті 341 КАС України.

12. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки судами всебічно перевіривши обставини справи, вирішено спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області - залишити без задоволення.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21.09.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2019 року у справі № 809/1112/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т. Г.

Судді Стеценко С. Г.

Тацій Л. В.