Постанова

від 29.11.2023 по справі 280/3485/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

29 листопада 2023 року м. Дніпросправа № 280/3485/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Юрко І.В., Чабаненко С.В., секретаря судового засідання Рівної В.В., позивачів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , представника позивача Коломоєць І.В., представника відповідача Шурига Д.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17.08.2023 року в адміністративній справі №280/3485/23 (суддя у 1 інстанції Сацький Р.В.) за позовом ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Запорізької міської ради , третя особа: Комунальне некомерційне підприємство Міська лікарня №10 Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулися до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Запорізької міської ради , третя особа: Комунальне некомерційне підприємство Міська лікарня №10 Запорізької міської ради, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 р., № 46 «Про реорганізацію юридичної особи Комунального некомерційного підприємства Міська лікарня №10 Запорізької міської ради шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства Міська лікарня №6 Запорізької міської ради.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 17.08.2023 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 р., № 46 «Про реорганізацію юридичної особи Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №10» Запорізької міської ради шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства Міська лікарня №6 Запорізької міської ради. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради на користь ОСОБА_2 судовий збір у розмірі 536 (п`ятсот тридцять шість) гривень 80 коп. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради на користь ОСОБА_3 судовий збір у розмірі 536 (п`ятсот тридцять шість) гривень 80 коп.

Запорізька міська рада, не погодившись з таким рішенням, звернулось до суду з апеляційною скаргою, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить рішення суду скасувати, та прийняти нове, яким відмовити в задоволені позову повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що приймаючи спірне рішення відповідач реалізував організаційно господарську діяльність та діяв не к суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи, а тому оскаржуване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних справ (засновника) комунальної установи. Таким чином, спірні правовідносини слід було розглядати за правилами господарського судочинства. Також позивачами у цій справі є особи, які фактично захищають свої трудові права через можливе вивільнення, проте такі відносини мають приватно-правовий спір. Також суд першої інстанції прийняв рішення без залучення осіб, відносно яких рішення суду впливає на їх права та обов`язки. Зокрема, спірне рішення стосується Комунального некомерційного підприємства Міська лікарня №6 Запорізької міської ради, проте така особа не була залучена до розгляду справи. Крім того на момент подання позову право позивачів не було порушено, а тому такий позов подано передчасно, оскільки в адміністративному судочинстві захисту підлягають лише порушені права. При цьому, прийняте відповідачем оскаржуване рішення є його дискреційними повноваження. Щодо скорочення мережі медичних закладів, то Комунальне некомерційне підприємство Міська лікарня №10 Запорізької міської ради продовжує залишатися в правовому полі як існуючий суб`єкт господарювання в новій організаційно правовій формі, так як оскаржуваним рішенням передбачається правонаступництво всіх прав та обов`язків. Також відповідач вважає, що міська лікарня № 10 не набула статусу об`єкту критичної інфраструктури, так як вона не внесена до реєстру об`єктів критичної інфраструктури, порядок ведення якого затверджено постановою Кабінету міністрів України 28 квітня 2023 р. № 415.

В відзиві на апеляційну скаргу позивачі просили залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Так, 07 грудня 2022 року Запорізькою міською радою прийняте рішення від 07 грудня 2022 р., № 46 «Про реорганізацію юридичної особи - Комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня №10" Запорізької міської ради шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 6" Запорізької міської ради», відповідно до якого органом місцевого самоврядування вирішено:

1) реорганізувати юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради (місцезнаходження: 69126, м. Запоріжжя, бул. Шевченка 25, Код ЄДРПОУ 05498708) шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» (69035, м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, буд. 34, код ЄДРПОУ 05498683);

2) комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» вважати правонаступником всіх прав та обов`язків комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 10" Запорізької міської ради;

3) доручити виконавчому комітету Запорізької міської ради створити комісію з реорганізації комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради» шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради, провести відповідні заходи згідно діючого законодавства;

4) делегувати виконавчому комітету Запорізької міської ради повноваження щодо затвердження передавального акту комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради;

5) закріпити майно комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради на праві оперативного управління за комунальним некомерційним підприємством «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради.

Правомірність або протиправність вказаного рішення і є предметом розгляду у цій справі.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень органів місцевого самоврядування належить, зокрема, управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення організація медичного обслуговування та харчування в комунальних оздоровчих закладах, забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності медичного обслуговування на відповідній території, а також розвиток всіх видів медичного обслуговування, зокрема, розвиток мережі закладів охорони здоров`я, та сприяння підготовці і підвищенню кваліфікації спеціалістів.

Рішенням Запорізької міської ради від 19.12.2018 року № 78 створене Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради.

Відповідно до п. 1.1 Статуту комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради, затвердженого розпорядженням Запорізького міського голови від 29.03.2019 року № 106р, Підприємство є лікарняним закладом охорони здоров`я - комунальним унітарним некомерційним підприємством вторинного рівня надання амбулаторної та стаціонарної спеціалізованої медичної допомоги населенню відповідно до порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом.

Частинами першою - третьою статті 49 Конституції України передбачено, що кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України № 10-рп/2002 від 29 травня 2002 року, положення частини третьої статті 49 Конституції України «у державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно» треба розуміти так, що у державних та комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається всім громадянам незалежно від її обсягу та без попереднього, поточного або наступного їх розрахунку за надання такої допомоги. Поняття медичної допомоги, умови запровадження медичного страхування, у тому числі державного, формування і використання добровільних медичних фондів, а також порядок надання медичних послуг, які виходять за межі медичної допомоги, на платній основі у державних і комунальних закладах охорони здоров`я та перелік таких послуг мають бути визначені законом.

Закон України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров`я» (далі - Закон № 2801-XII) визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров`я в Україні, регулює суспільні відносини у цій сфері з метою забезпечення гармонійного розвитку фізичних і духовних сил, високої працездатності і довголітнього активного життя громадян, усунення факторів, що шкідливо впливають на їх здоров`я, попередження і зниження захворюваності, інвалідності та смертності, поліпшення спадковості.

Статтею 4 Закону № 2801-XII, визначено основні принципи охорони здоров`я в Україні: визнання охорони здоров`я пріоритетним напрямом діяльності суспільства і держави, одним з головних чинників виживання та розвитку народу України; дотримання прав і свобод людини і громадянина в сфері охорони здоров`я та забезпечення пов`язаних з ними державних гарантій; рівноправність громадян, демократизм і загальнодоступність медичної і реабілітаційної допомоги та інших послуг в сфері охорони здоров`я.

Згідно з ст. 5 Закону № 2801-XII, охорона здоров`я, це - загальний обов`язок суспільства та держави. Державні, громадські або інші органи, підприємства, установи, організації, посадові особи та громадяни зобов`язані забезпечити пріоритетність охорони здоров`я у власній діяльності, не завдавати шкоди здоров`ю населення і окремих осіб, у межах своєї компетенції надавати допомогу особам, які її потребують за станом здоров`я, особам з інвалідністю та потерпілим від нещасних випадків, сприяти працівникам органів і закладів охорони здоров`я в їх діяльності, а також виконувати інші обов`язки, передбачені законодавством про охорону здоров`я.

Відповідно до ст. 8 Закону № 2801-XII, Держава визнає право кожного громадянина України на охорону здоров`я і забезпечує його захист. Кожен громадянин має право на безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров`я медичної допомоги, до якої належить - спеціалізована медична допомога.

Згідно з ст. 16 Закон № 2801-XII, Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням планів розвитку госпітальних округів, потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Згідно з ст. 35-2 Закону № 2801-XII, до спеціалізованої медичної допомоги належить медична допомога, що надається в амбулаторних або стаціонарних умовах лікарями відповідної спеціалізації (крім лікарів загальної практики - сімейних лікарів) у плановому порядку або в екстрених випадках і передбачає надання консультації, проведення діагностики, лікування та профілактики хвороб, травм, отруєнь, патологічних і фізіологічних (під час вагітності та пологів) станів, у тому числі із застосуванням високотехнологічного обладнання та/або високоспеціалізованих медичних процедур високої складності; направлення пацієнта відповідно до медичних показань для надання спеціалізованої медичної допомоги з іншої спеціалізації.

Відповідно до ст. 140 Конституції України, Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до п. 1 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Статтею 1 зазначеного Закону, визначено, що право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Серед першочергових принципів місцевого самоврядування, статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування» зазначено народовладдя, законність, гласність.

З наведеного вище слідує, що Запорізька міська рада має право приймати рішення про реорганізацію закладу охорони здоров`я, але з урахуванням вимог законодавства, в тому числі щодо доцільності та економічного обґрунтування.

Відповідно до пояснювальної записки до проекту рішення сесії Запорізької міської ради «Про реорганізацію юридичної особи комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» наступного змісту: Пункт 1. Обґрунтування необхідності і прийняття проекту рішення. «Прийняття рішення «Про реорганізацію юридичної особи комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» пояснюється необхідністю оптимізації управління суб`єктами господарювання комунальної форми власності. Враховуючи судову практику, реорганізація закладу охорони здоров?я шляхом приєднання до іншого закладу не є ліквідацією закладу охорони здоров?я, а лише внесенням змін до існуючої мережі державних і комунальних закладів охорони здоров?я, отже положення статті 49 Конституції України зазначеним проектом рішення не порушуються». На яку саме судову практику міститься посилання, пояснювальна записка не містить. Окрім того, даний пункт суперечить вимогам п. 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якого Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Серед перелічених нормативних актів, якими керуються органи місцевого самоврядування - судова практика відсутня. Пункт 2. Мета прийняття проекту рішення. «Оптимізація управління суб`єктами господарювання комунальної форми власності, економія бюджету Запорізької міської територіальної громади та направлення економії на першочергові потреби галузі охорони здоров`я м. Запоріжжя». Однак показників економії, порівнянь чи будь інформації не зазначено, що унеможливлює надання їм оцінку, що свідчить про його необґрунтованість. Пункт 5. Фінансово - економічне обґрунтування. «Реалізація проекту рішення здійснюватиметься у межах наявних коштів бюджету міста».

Суть пояснювальних записок, полягають у поясненні змісту положень документа що приймається (рішення, тощо), обґрунтування необхідності його прийняття, цілей, завдань, основних його положень, та місця в системі охорони здоров`я Запорізької територіальної громади, причини їх прийняття, підґрунтя, фінансові та економічні показники, порівняння, нормативні акти, обґрунтування очікуваних соціально-економічних та правових наслідків після його прийняття, інших відомостей необхідних для його прийняття.

Хоча конкретних та детальних вимог до змісту та оформлення пояснювальної записки, Регламент Запорізької міської ради не містить, однак це не позбавляє обов`язку органи місцевого самоврядування, обґрунтовувати свої рішення.

Зі спірного рішення не можна встановити чому саме КНП «Міська лікарня № 10» ЗМР приєднується до КНП «Міська лікарня № 6» ЗМР, а не навпаки, чи до іншого медичного закладу, що свідчить про недотримання пропорційності прав, свобод та інтересів двох медичних закладів, на досягнення яких спрямоване це оскаржуване рішення.

Відповідно до Стратегії сталого розвитку «України - 2020», схвалену Указом президента України від 12 січня 2015 року № 2/2015, в результаті Ратифікації Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, передбачено реалізацію 62 реформ та програм розвитку держави, серед яких і Реформа системи охорони здоров`я. Орієнтиром у проведенні реформи є програма Європейського Союзу "Європейська стратегія здоров`я - 2020". В рекомендаціях парламентських слухань на тему: "Про реформу охорони здоров`я в Україні", що схвалені Постановою Верховної Ради України від 21 квітня 2016 року № 1338 -VIII, Місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування у межах їхніх повноважень, вказано вжити заходів щодо інтеграції медичних закладів у лікарсько-госпітальні об`єднання з подальшою спеціалізацією лікарень.

Частиною 3 ст. 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» № 2801-XII передбачено, що мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням планів розвитку госпітальних округів, потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Статтею 3 Закону № 2801-XII визначено, що госпітальний округ - територія, у межах якої забезпечено надання якісної, комплексної, безперервної і орієнтованої на пацієнтів медичної та реабілітаційної допомоги шляхом організації спроможної мережі закладів охорони здоров`я; мережа закладів охорони здоров`я - сукупність закладів охорони здоров`я, що забезпечують потреби населення у медичному обслуговуванні на відповідній території; заклад охорони здоров`я - юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників і фахівців з реабілітації.

Відповідно до положень частин 4 - 5 ст. 16 Закону № 2801-XII з метою забезпечення територіальної доступності якісної медичної та реабілітаційної допомоги населенню визначається госпітальний округ. Госпітальний округ поділяється на госпітальні кластери, в межах яких організовано комплексний доступ населення до медичного обслуговування в стаціонарних умовах. Межі госпітальних округів та госпітальних кластерів, порядок їх визначення та функціонування, а також порядок визначення кластерних, надкластерних та інших видів закладів охорони здоров`я, що входять до спроможної мережі закладів охорони здоров`я госпітального округу, визначаються Кабінетом Міністрів України на основі потреб населення у комплексному медичному обслуговуванні в стаціонарних умовах.

Органи місцевого самоврядування здійснюють планування розвитку мережі закладів охорони здоров`я комунальної форми власності, приймають рішення про створення, припинення, реорганізацію чи перепрофілювання закладів охорони здоров`я з урахуванням затвердженого у встановленому порядку плану розвитку госпітального округу.

На запровадження медичної реформи в Україні 30.11.2016 року Кабінетом Міністрів України прийнята постанова № 932 «Про затвердження Порядку створення госпітальних округів» (на даний час втратила чинність 27.11.2019 року).

На виконання постанови Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 201-р від 22.03.2017 року «Про затвердження переліку і складу госпітальних округів Запорізької області» затверджено перелік і склад госпітальних округів Запорізької області (на даний час розпорядження втратило чинність 27.11.2019 року).

Розпорядженням Голови Запорізької обласної державної адміністрації від 23.01.2020 року № 26 «Про створення госпітальної ради госпітального округу Запорізької області, затвердження складу та положення про неї» створено госпітальну раду госпітального округу Запорізької області та затверджено Положення про госпітальну раду та її персональний склад.

Відповідно до Положення про госпітальну раду госпітального округу Запорізької області (пп. 1 п. 3 Положення) до завдань госпітальної ради належить розроблення пропозицій та рекомендацій щодо плану розвитку госпітального округу.

Вказані завдання кореспондуються із п. 10 Постанови Кабінету Міністрів України № 1074 від 11.2019 року «Деякі питання створення госпітальних округів» (була чинна на час винесення оскаржуваного рішення - 07.12.2022 року).

Однак, станом на час ухвалення рішення, Постановою Кабінетом Міністрів України від 28 лютого 2023 р., № 174, затверджено Порядок функціонування госпітальних округів і госпітальних кластерів та встановлення їх меж. За пунктом 4-5 зазначеного порядку:

Пункт 4. Обласним, Київській міській державним (військовим) адміністраціям (крім державних адміністрацій, визначених пунктом 5 цієї постанови) розробити та подати до 1 травня 2023 р. для погодження Міністерством охорони здоров`я пропозиції щодо визначення спроможної мережі закладів охорони здоров`я та проекти планів розвитку госпітальних округів.

Пункт 5. Раді міністрів Автономної Республіки Крим, Луганській, Донецькій, Запорізькій, Херсонській, Миколаївській обласним державним адміністраціям, Севастопольській міській державній адміністрації подати для погодження Міністерством охорони здоров`я пропозиції щодо визначення спроможної мережі закладів охорони здоров`я та проекти планів розвитку госпітальних округів протягом шести місяців після припинення або скасування воєнного стану.

З наведеного вище слідує, що в Запорізькій області, впроваджується медична реформа та госпітальні округи, тільки протягом шести місяців після припинення або скасування воєнного стану.

Згідно з повідомлення Департаменту охорони здоров`я Запорізької обласної військової адміністрації № 03к/51-інф від 05.07.2023 року, зазначено про відсутність інформації щодо оптимізації медичної галузі міста Запоріжжя.

Колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції, що оскільки проекти планів розвитку госпітальних округів належить до компетенції обласних адміністрацій, то оскаржуване рішення винесено поза межами державної медичної реформи та створення госпітальних округів.

Статтею 9 Закону України «Про критичну інфраструктуру», який є складовою законодавства у сфері національної безпеки, визначено, що для організації ефективного забезпечення безпеки і стійкості критичної інфраструктури з урахуванням специфіки забезпечення окремих життєво важливих функцій та/або послуг визначаються сектори критичної інфраструктури.

Пунктом 3 частини першої ст. 1 Закону України «Про критичну інфраструктуру», захист критичної інфраструктури - всі види діяльності, що виконуються перед або під час створення, функціонування, відновлення і реорганізації об`єкта критичної інфраструктури, спрямовані на своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізацію загроз безпеці об`єктів критичної інфраструктури, а також мінімізацію та ліквідацію наслідків у разі їх реалізації.

Пунктом 13 частини першої ст. 1 Закону України «Про критичну інфраструктуру», до об`єктів критичної інфраструктури віднесено об`єкти, системи, їх частини та їх сукупність, які є важливими для економіки, національної безпеки та оборони, порушення функціонування яких може завдати шкоди життєво важливим національним інтересам.

Відповідно до пункту 5 частини 4 ст. 9 Закону України «Про критичну інфраструктуру» охорона здоров`я належить до життєво важливих функцій та/або послуг, порушення яких призводить до негативних наслідків для національної безпеки України.

Згідно з Переліку секторів критичної інфраструктури, Затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 жовтня 2020 р. № 1109 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2022 р. № 1384) до сектору з охорони здоров`я належить медична допомога з забезпечення надання вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги.

Відповідно до вже зазначеного п. 1.1 Статуту Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10», зазначене підприємство є лікарняним закладом охорони здоров`я комунальним некомерційним підприємством вторинного рівня надання амбулаторної та стаціонарної спеціалізованої медичної допомоги.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що оскаржуваним рішення фактично реорганізовано об`єкт критичної інфраструктури, що в свою чергу може завдати шкоди життєво важливим національним інтересам.

Так, 04 лютого 2022 року у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України Указом Президента України № 64/2022 введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.

Строк дії воєнного стану в Україні продовжено Указами Президента України від 14 березня 2022 року № 133, від 18 квітня 2022 року № 259, від 18 травня 2022 року № 341, від 12 серпня 2022 року № 573, від 7 листопада 2022 року № 757, а також від 6 лютого 2023 року № 58 (строк дії воєнного стану в Україні продовжено з 05 години 30 хвилин 19 лютого 2023 року строком на 90 діб).

За таких обставин оскаржуване рішення прийнято без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, підстав для реорганізації об`єкту критичної інфраструктури під час дії воєнного стану також не зазначено.

Отже, Запорізькою міською радою, при прийнятті оскаржуваного рішення, не враховано, що Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 10» ЗМР, є об`єктом критичної інфраструктури, та розташований на території можливих бойових дій.

Доводи відповідача, щодо невнесення лікарні до реєстру об`єктів критичної інфраструктури, не заслуговують на увагу, так як порядок ведення Реєстру на який посилається відповідач, затверджено постановою Кабінету міністрів України тільки 28 квітня 2023 р. № 415, що свідчить про те, що реєстр знаходиться в процесі наповнення.

Відповідно до статті 104 Цивільного кодексу України, юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Тобто, реорганізація закладу охорони здоров`я шляхом його приєднання до іншого є нічим іншим як припиненням юридичної особи.

Стаття 3 Закону № 2801-XII передбачає можливість існування закладу охорони здоров`я у вигляді відокремленого підрозділу юридичної особи, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників і фахівців з реабілітації. Проте, рішення Запорізької міської ради № 46 від 07.12.2022 не містить у собі положень, які б давали підстави стверджувати, що Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 10» після приєднання буде мати статус відокремленого підрозділу комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради.

За таких обставин, прийнявши рішення про реорганізацію Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради шляхом його приєднання, відповідач скоротив існуючу мережу закладів охорони здоров`я, чим порушив вимог ст. 49 Конституції України, ч. 3 ст. 16 Закону № 2801-XII.

Стосовно доводів відповідача, що на момент подання позову право позивачів не було порушено, а тому такий позов подано передчасно, оскільки в адміністративному судочинстві захисту підлягають лише порушені права, колегія суддів зазначає наступне.

Так, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

В даному випадку позивачі в позові зазначили, що прийняте оскаржуване рішення Запорізької міської ради порушує правосуб`єктність закладу охорони здоров`я, захисту потребує право на самостійне здійснення діяльності у сфері надання медичних послуг, яке вже було визнане та закріплене за вказаним суб`єктом центральними органами виконавчої влади країни та право трудового колективу на участь в управлінні Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» (п. 7.1 Статуту Підприємства).

Також позивачі вказували на порушення відповідачем ряду нормативно-правових актів при прийнятті оскаржуваного рішення, а також на порушення права на охорону здоров`я територіальної громади в цілому, трудового колективу та закладу зокрема.

З огляду на те, що предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачів, а й на інтереси територіальної громади в цілому, позивачі звертаючись з позовом до суду, скористалися своїм правом, визначеним статтею 59 Закону № 280/97-ВР, на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі № 1340/5441/18, яка була прийнята у подібних правовідносинах.

Вищенаведене спростовує доводи відповідача, що спірні правовідносини не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Стосовно доводів відповідача, що оскаржуване рішення прийнято в межах дискреційних повноважень, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Аналогічного висновку ВС КАС дійшов у постанові від 15.08.2019 у справі №513/943/16-а.

В даному випадку, судом під час розгляду справи встановлено протиправність рішення відповідача, а тому належним способом відновлення порушених прав позивачів є саме визнання протиправним та скасування такого рішення, та прийняте по суті рішення суду першої інстанції не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення адміністративного позову. Доводи апеляційних скарг зроблених висновків не спростовують

Статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, суд дійшов до висновку, що рішення суду першої інстанції ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, з повним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, у зв`язку з чим підстави для скасування або зміни рішення суду першої інстанції відсутні, тому, при таких обставинах, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17.08.2023 року в адміністративній справі №280/3485/23 - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17.08.2023 року в адміністративній справі №280/3485/23 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів після складення повного тексту в порядку, визначеному ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови складено 19.12.2023 року.

Головуючий - суддяС.В. Білак

суддяІ.В. Юрко

суддяС.В. Чабаненко