Постанова

від 20.12.2023 по справі 420/22301/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 грудня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/22301/23

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Турецької І.О.,

Джабурія О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року, прийняте у складі суду судді Завальнюка І.В. в місті Одеса, по справі за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради, третя особа Одеська міська рада, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2023 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради, третя особа Одеська міська рада, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, до використання за призначенням;

- зобов`язати Комунальне підприємство «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що балансоутримувачем не виконуються покладені на нього законодавством обов`язки щодо утримання споруди цивільного захисту у готовності до використання за призначенням. В свою чергу, така бездіяльність в умовах воєнної агресії проти України, введення воєнного стану, ракетних ударів по м. Одесі та Одеській області, використання дронів-камікадзе утворює загрозу, так як сховище не здатне забезпечити захист цивільного населення, що зумовило прокурора звернутися до суду із даним позовом.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року адміністративний позов заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, до використання за призначенням. Зобов`язано Комунальне підприємство «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018..

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Одеська міська рада звернулась до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій посилається на те, що оскаржуване рішення ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права, тому просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове рішення, яким позов залишити без розгляду.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що заступником керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси порушено вимоги ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо порядку встановлення обставин та наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави у суді, оскільки жодних доказів того, що про наявність спірних обставини прокурора було проінформовано іншими особами, а не вони йому стали відомі за власною ініціативою, матеріали справи не містять. Апелянт вказує, що законодавцем передбачено чіткі випадки звернення органів цивільного захисту до адміністративного суду виключно з позовами про повне або часткове зупинення роботи підприємств, тоді як звернення органів цивільного захисту до суду з іншими позовами, зокрема з адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії щодо утримання в належному стані захисну споруду цивільного захисту жодними положеннями чинного законодавства не передбачено. Апелянт вказує, що жодними положеннями законодавства не передбачено повноважень міських адміністрацій на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності балансоутримувача щодо утримання захисної споруди цивільного захисту в належному технічному стані та зобов`язання привести її у належний технічний стан. Апелянт звертає увагу, що питання наявності у прокуратури повноважень на звернення до суду в аналогічних правовідносинах вже було предметом розгляду Верховним Судом у складі колегій суддів Касаційного адміністративного суду, за результатом чого судом касаційної інстанції викладено відповідні висновки у постановах від 05.09.2023 року у справі № 260/4044/22, від 29.08.2023 року у справі № 160/9125/22, від 11.08.2023 року у справі № 560/10015/22, від 03.08.2023 року у справі №260/4120/22).

Позивачем надано до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно встановлено, що власником нежитлового приміщення протирадіаційного укриття, площею 124,4 кв.м., розташованого за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, приміщення 102, є Територіальна громада міста Одеси в особі Одеської міської ради.

Відповідно до технічного паспорту на протирадіаційне укриття від 16.09.2014 площа захисної споруди цивільного захисту 1 IIPY No 57240, mo розташована за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, складає 124,4 кв.м.

Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 № 256 «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту» в управління КП «Сервісний центр», що розміщене на офіційному сайти Одеської міської ради за посиланням: https://omr.gov.ua/ua/acts/committee/192935/ була передана зазначена захисна споруда цивільного захисту.

На виконання рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 року № 256 актом приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) № 57240 від 26.01.2023, КП «ЖКС «Фонтанський» передав, а КП «Сервісний центр» провів перевірку стану та прийняв захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85.

Відповідно до Статуту КП «Сервісний центр», затвердженим рішення Одеської міської ради № 1065-VIII від 30.11.2022, який розміщено на офіційному сайті Одеської міської ради за посиланням: https://omr.gov.ua/ua/city/enterprises/servisniy-centr/statute/, засновником Підприємства є Одеська міська рада (п.1.3).

Пунктом 1.9 Статуту передбачено, що засновник не несе відповідальності за зобов`язаннями Підприємства, крім випадків, передбачених законодавством України.

Таким чином, з моменту передачі власником споруди в управління КП «Сервісний центр» зобов`язання щодо її утримання в належному стані покладені на останнього.

З метою визначення стану готовності зазначеної споруди за участю представників Муніципальної безпеки ОМР та управління ДСНС України в Одеській області проведено її комісійне обстеження, за результатом якого виявлено ряд недоліків та порушень, складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 28.03.2022, згідно з яким споруда цивільного захисту № 57240 оцінюється як обмежено готова до використання за призначенням.

Загальний стан захисної споруди: технічний обмежено працездатний; санітарний задовільний; загальний стан приміщень чисті, сухі.

Стан входів і аварійних виходів: біля входів встановлено таблички; входи не захаращено; наявні 2 комплекти ключів, але вони не зберігаються у визначених місцях; засобами доступу для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення не обладнано.

Стан захисно-гемретичних (герметичних) воріт, дверей, ставень, механізмів задраювання: захисно-герметичні двері в наявності у кількості 2 од.; зачиняються (відчиняються) туго; гума повністю не прилягає до коробки, втратила еластичність, пошкоджена; підставок для розвантаження немає; написи «відчинено-зачинено» на ручках, порядкові номери та маркування на дверях в наявності.

Стан системи вентиляції, зокрема: повітропроводи - передбачено проектом, не укомплектований, не пофарбовано, в наявності, чистий, цілий, не пошкоджено корозією; вентилятори витяжної, припливної системи вентиляції передбачено проектом, відсутні; електроручні вентилятори відсутні.

Стан системи водопостачання: запірна арматура відсутня, нумерація засувок вентилів згідно з експлуатаційною схемою відсутня, термін обслуговування не встановлено.

Стан каналізаційної системи: стан санітарних приладів (душових, кранів, унітазів, умивальників) задовільний; приміщення санвузлу не використовується.

Справність системи електропостачання та електроосвітлення: щити управління, вимикачі, розетки, світильники, пускові апаратаури, пакетні вимикачі, кабелі та проводи так, справні; терміни остання технічного обслуговування та перевірки опору електроізоляції відсутні.

Справність систем зв`язку та оповіщення: гучномовці, радіоточки, стаціонарні телефонні мережі, стаціонарні телефонні апарати, схеми оповіщення відсутні.

Протипожежний стан: укомплектовано первинними засобами пожежогасіння; наявна схема евакуації (розроблено).

Температурно-вологісний режим і параметри повітряного середовища приміщень захисної споруди: термометр; гігрометр (псирометр); прибори виявлення відсоткового вмісту вуглекислого газу у повітрі, їх тип (газоаналізатори ГМУ-2, РАС ІІ, РАС ІІІ); прилади виявлення радіоактивного забруднення (дозиметри, дозиметри-радіометри, індивідуальні дозиметри) відсутні.

Наявність документації захисної споруди: відсутня.

Навчання формування з обслуговування захисної споруди не проводилося.

Документи, що підтверджують проведення щорічних оглядів захисної споруди, наявні.

Перевірка експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин з перевіркою роботи у режимі чистої вентиляції та фільтровентиляції не проводилася.

Висновок про можливість приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням упродовж 12 годин (згідно з планом) споруду можливо привести у готовність упродовж 12 годин.

Також в межах кримінального провадження № 42023163030000043 від 29.06.2023, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України, 07.07.2023 прокурором окружної прокуратури - процесуальним керівником у кримінальному провадженні участі представників ДСНС, поліції, Приморської РА Одеської міської ради та представника КП «Сервісний центр» проведено огляд споруди цивільного захисту № 57240 за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, про що складено протокол огляду місця події.

Згідно протоколу огляду від 07.07.2023, у вказаній споруді цивільного захисту відсутні системи фільтрації повітря, вентиляції повітря. Гумові ущільнювачі до дверей потребують заміни. Наявне водопостачання, проте перебуває у занедбаному стані.

Крім того, за участі представників ДСНС, прокуратури, поліції та Приморської РА Одеської міської ради 07.07.2023 проведено огляд вказаної захисної споруди цивільного захисту № 57240, за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, про що складено акт оперативного огляду об`єкта (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення. Згідно вказаного акту, система вентиляції та фільтрації повітря відсутня; гумові ущільнювачі дверей потребують заміни. Захисну споруду цивільного захисту не приведено у готовність.

Через невідповідність споруди цивільного захисту нормам діючого законодавства, в умовах систематичних збройних обстрілів цивільної та житлової інфраструктури, створюється загроза для життя та здоров`я людей.

З метою підтвердження підстав для представництва Приморською окружною прокуратурою м. Одеси на адресу Головного управління ДСНС України в Одеській області надіслано лист № 52-6825вих-23 від 05.07.2023, у якому повідомлено про встановлені порушення з боку власників (балансоутримувачів) законодавства у сфері цивільного захисту населення, а також про необхідність вжиття заходів щодо поновлення порушених прав держави, у тому числі шляхом звернення до суду з позовами.

Листом № 60 01.3-4954/6010 від 12.07.2023 Головне управління ДСНС України в Одеській області повідомило, що за фактом виявлених порушень, у зв`язку із забороною проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану, вжиття заходів реагування неможливе. З позовною заявою до суду із вимогою визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії Головне управління не зверталось та надало необхідну інформацію для вжиття заходів прокурорського реагування.

Крім того, листом № 52-7092вих-23 від 11.07.2023 Приморська окружна прокуратура м. Одеси повідомила Одеську обласну військову адміністрацію про встановлення порушень вимог діючого законодавства з боку КП «Сервісний центр» та про необхідність вжиття заходів реагування для поновлення прав та інтересів держави.

Листом № 7572/6/01-46/8181/2-23 від 10.08.2023 Одеська обласна військова адміністрації повідомила про те, що заходи за результатами перевірки, у тому числі у судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися. Про намір звернутися до суду або про вжиття інших заходів, передбачених діючим законодавством, у листі не зазначено.

Приморською окружною прокуратурою м. Одеси листом № 52-8449вих-23 від 15.08.2023 повідомлено Головне управління ДСНС України в Одеській області та листом № 52-8451 вих-23 від 15.08.2023 повідомлено Одеську обласну військову адміністрацію про порушення з боку КП «Сервісний центр» діючого законодавства та про звернення прокурора до суду з позовною заявою.

Зважаючи на вищевикладене та на те, що посадові особи Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради не виконали вимоги, які зазначені у вищевказаних актах оцінки стану готовності споруди цивільного захисту і на даний час не усунули виявлені під час перевірок порушення та не привели споруду цивільного захисту № № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, у належний стан, Приморська окружна прокуратура міста Одеси звернулася до суду із даним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держаної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач допустив протиправну бездіяльність стосовно невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Щодо наявності правових підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області.

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20

Крім того колегія суддів зазначає, що згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

При цьому, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до ст. 20 Кодексу цивільного захисту України (тут і далі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб`єкт господарювання, зокрема, забезпечує виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання; забезпечує дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; розробляє заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, впровадження досягнень науки і техніки, позитивного досвіду із зазначеного питання; забезпечує виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки; утримує у справному стані засобів цивільного та протипожежного захисту, недопущення їх використання не за призначенням.

Пунктом 16 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд.

Пунктом 48 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей,з інших підстав, визначених законом.

Відповідно до Положення про Державну про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, до повноважень зазначеного органу, серед інших, віднесено організацію здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечення разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю цих споруд до використання за призначенням, ведення загальнодержавного електронного обліку захисних споруд цивільного захисту.

Згідно з пп. 5 п.4 Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, затвердженого наказом ДСНС №3 від 04.02.2013 року (у редакції наказу ДСНС 12.11.2018 року № 661) Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території бере участь у заходах щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку (у тому числі з використанням спеціального програмного забезпечення), забезпечує разом з місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, проведення їх інвентаризації.

Отже, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області є уповноваженим органом щодо забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту.

Колегією суддів встановлено, що з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді окружною прокуратурою направлено до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області лист № 52-6825вих-23 від 05.07.2023, проте листом № 60 01.3-4954/6010 від 12.07.2023 позивача повідомлено, що за відсутності можливості проведення заходів державного нагляду (контролю) в період дії правового режиму воєнного стану, враховуючи приписи постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 року №303, Головне управління З позовною заявою до суду із вимогою визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії не зверталось та надало необхідну інформацію для вжиття заходів прокурорського реагування.

Таким чином, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області обізнане про необхідність захисту інтересів держави та має відповідні повноваження для їх захисту, які обмежені в період дії правового режиму воєнного стану, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органа.

Колегія суддів критично оцінює посилання апелянта на висновки Верховного Суду по справам № 260/4044/22, № 160/9125/22, № 560/10015/22, №260/4120/22, оскільки такі висновки Верховного суду не є релевантними і ґрунтуються на положеннях Кодексу цивільного захисту у попередній редакції, тобто до внесення змін Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» № 2655-IX від 06.10.2022, а тому не підлягають врахуванню у межах спірних правовідносин.

При цьому, суд враховує те, що в умовах військової агресії російської федерації проти України недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) призводить до його обмеженої готовності до використання за призначенням, через що захисна споруда не здатна у належному обсязі забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

При цьому, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що Верховний Суд у постанові від 29.11.2022 по справі № 240/401/19 відступив від раніше викладених висновків щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах держави, зазначивши таке: «…виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Відтак, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Таким чином, саме позов прокурора із зазначеними вимогами є єдиним способом спонукання відповідача до приведення захисної споруди цивільного захисту.

Вищенаведені обставини в своїй сукупності дають підстави дійти висновку, що у межах даної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, чим спростовуються доводи апелянта у цій частині.

Щодо суті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч.1 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, до захисних споруд цивільного захисту належать:

1) сховище - герметична споруда для захисту людей, в якій протягом певного часу створюються умови, що виключають вплив на них небезпечних факторів, які виникають внаслідок надзвичайної ситуації, воєнних (бойових) дій та терористичних актів;

2) протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості та дії звичайних засобів ураження.

Відповідно до п.2 ч.3 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, укриттю підлягають у протирадіаційних укриттях - населення, у тому числі працівники суб`єктів господарювання, хворі, медичний та обслуговуючий персонал закладів охорони здоров`я, евакуйоване населення, яке проживає або працює в зонах можливого небезпечного і значного радіоактивного забруднення, крім тих, хто підлягає укриттю у сховищах.

Частиною 4 статті 32 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що для вирішення питань щодо укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та суб`єкти господарювання завчасно створюють фонд таких споруд.

Отже, основним завдання сховища та/або протирадіаційного укриття є захист людей, а тому такі безумовно повинні перебувати у належному стані, придатному для їх використання за їх цільовим призначенням.

Відповідно до частини 5 статті 32 Кодексу цивільного захисту України порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно приписів ч.ч. 7 та 8 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту.

Утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 затверджено Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, який визначає механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку (далі Порядок №138).

Відповідно до пункту 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання захисних споруд - комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Згідно пункту 9 Порядку №138, утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Пунктом 10 Порядку №138 передбачено, що балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.

Конкретний строк приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням (крім споруд, що відповідно до законодавства повинні перебувати в постійній готовності) зазначається в паспорті захисної споруди, а саме:

не більше 12 годин - для захисних споруд, призначених для укриття працівників (персоналу, найбільшої працюючої зміни) суб`єктів господарювання, віднесених до відповідних категорій цивільного захисту;

не більше 24 годин - для інших захисних споруд, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів.

Відповідно до пункту 11 Порядку №138, вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.

Наказом МВС України від 09.07.2018 року №579 затверджено Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, якими внормовано питання утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту.

Пунктом 1 розділу ІІ Вимог № 579 передбачено, що споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Відповідно пункту 7 розділу ІІ Вимог №579, споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані.

Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами.

Згідно пункту 1 глави 2 розділу VI Вимог №579, для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.

Відповідно до пункту 2 глави 2 розділу VI Вимог №579, оцінка стану готовності захисних споруд (далі - оцінка стану готовності) здійснюється щороку з метою виявлення недоліків у стані утримання та експлуатації захисних споруд, передбачення заходів щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням.

Згідно пункту 3 глави 2 розділу VI Вимог №579, за результатами оцінки стану готовності складається акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за формою згідно з додатком 11 до цих Вимог. Результати оцінки стану готовності, отримані під час нагляду, ураховуються під час складення документів (актів, приписів) за його результатами.

Пунктом 9 глави 2 розділу VI Вимог №579 передбачено, що за результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням.

Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог.

У разі відсутності таких недоліків захисна споруда вважається готовою до використання за призначенням.

Так, як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на момент вирішення спору, в матеріалах справи відсутні докази того, що захисна споруда цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, приведена у готовність до використання за призначенням, та здатна забезпечити захист цивільного населення.

При цьому, наведені відповідачем обставини щодо ускладненого становища установи, яке полягає в отриманні на баланс більше 50 ЗСЗЦ, що потребують капітальних ремонтів (вже перебували в незадовільному стані), а також вчинення реальних заходів, спрямованих на забезпечення приведення у стан готовності захисної споруди (укладення 28.04.2023 договору про виготовлення проектно-кошторисної документації для проведення капітального ремонту; оголошення в липні 2023 р. закупівлі на виконання капітального ремонту по ЗСЦЗ № 57240 та укладення 03.08.2023 з ПП «АСК» договору про закупівлю робіт № 116/23к) не впливають на висновки суду та не є підставою для відмови в задоволення пред`явлених позовних вимог, оскільки великий обсяг робіт, відсутність коштів на забезпечення цивільного захисту населення тощо, в тому числі й у зв`язку з відсутністю відповідного бюджетного асигнування, не можуть визнаватися поважними причинами для відкладення заходів щодо приведення захисних споруд цивільного захисту населення у належний для експлуатації стан.

З огляду на встановлені апеляційним судом обставини, положення законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Враховуючи викладене, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року по справі за позовом Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради, третя особа Одеська міська рада, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: І.О. Турецька

Суддя: О.В. Джабурія