Ухвала

від 19.12.2023 по справі 460/28125/23

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

19 грудня 2023 року м. РівнеСправа №460/28125/23

Суддя Рівненського окружного адміністративного суду Н.О. Дорошенко, після одержання позовної заяви

Комунальне некомерційне підприємство "Міська стоматологічна поліклініка" Рівненської міської радидоУправління охорони здоров`я виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання незаконним та скасування наказу, В С Т А Н О В И В :

Комунальне некомерційне підприємство "Міська стоматологічна поліклініка" Рівненської міської ради звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Управління охорони здоров`я виконавчого комітету Рівненської міської ради, у якому просить визнати незаконним та скасувати наказ «Про створення комісії з проведення службового розслідування» № 155 від 04.12.2023.

Пунктом 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі (ч. 2 ст. 171 КАС України).

Перевіряючи на виконання положень ч. 1 ст. 171 КАС України цей позов, суд враховує таке.

Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

За визначенням, наведеним в статті 4 КАС України:

адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (п. 1);

публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (п. 2);

суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак не кожен спір за участю суб`єкта владних повноважень є публічно-правовим.

За змістом позовних вимог позивач просить визнати незаконним та скасувати наказ Управління охорони здоров`я виконавчого комітету Рівненської міської ради «Про створення комісії з проведення службового розслідування» № 155 від 04.12.2023.

Як встановлено судом, в преамбулі спірного наказу зазначено, що він виданий на підставі норм Порядку проведення службового розслідування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 (в редакції постанови КМУ від 07.03.2023 № 246), для забезпечення повного, всебічного та об`єктивного розгляду листа слідчого відділу Рівненського районного управління поліції ГУНП в Рівненській області від 01.12.2023 № 35168/200/6-13 «Про проведення службового розслідування».

Спірним наказом створено комісію проведення службового розслідування (п. 1) та наказано висновки роботи комісії надати в.о. начальника Управління охорони здоров`я виконавчого комітету Рівненської міської ради до 01.01.2024 (п. 2).

Позивач зазначив, що вищевказаний наказ Комунальним некомерційним підприємством "Міська стоматологічна поліклініка" Рівненської міської ради було отримано 12.12.2023, про що свідчить відтиск реєстраційного штампу вхідної кореспонденції, і цього ж дня комісією були відібрані пояснення від деяких працівників Підприємства.

Вважаючи, що наказ відповідача № 155 від 04.12.2023 не відповідає вимогам Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950, позивач оскаржив його до адміністративного суду.

Суд зазначає, що згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Суд підкреслює, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, в яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

За визначенням п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Наказ - це розпорядчий документ, який видається керівником установи (структурного підрозділу) на правах єдиноначальності та в межах своєї компетенції, обов`язковий для виконання підлеглими.

З огляду на зміст та правові підстави прийняття оскарженого наказу, суд враховує таке.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950 затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Постанова № 950).

Пунктом 2 Постанови № 950 визначено, що відповідно до цього Порядку може бути проведено службове розслідування в разі: невиконання або неналежного виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, чи особою, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, а також недодержання вимог законодавства; внесення подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або припису Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконанню вимог Закону в інший спосіб; вимоги особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, чи особи, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щодо зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри.

У випадку, передбаченому абзацом третім цього пункту, службове розслідування проводиться за фактом виявленого порушення або стосовно особи, яка вчинила таке порушення.

За анонімними повідомленнями, заявами та скаргами службове розслідування не проводиться, крім випадків, коли анонімне повідомлення стосується порушення вимог Закону та наведена в ньому інформація стосується конкретної особи, містить фактичні дані, які можуть бути перевірені.

Пунктом 4 Порядку № 950 встановлено, що рішення про проведення службового розслідування приймає орган (посадова особа) (далі - суб`єкт призначення), якому (якій) відповідно до законодавства надано повноваження призначати на посаду та звільняти з посади особу, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, або керівник органу, підприємства, установи, організації, в якому (яких) виявлено порушення (далі - керівник органу).

Згідно із пунктом 5 Порядку № 950 рішенням про проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени такої комісії, предмет, дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців.

Абзацом першим пункту 6 Порядку № 950 встановлено, що службове розслідування проводиться із відстороненням особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, від здійснення повноважень на посаді або без такого відсторонення. Рішення про відсторонення приймає відповідно суб`єкт призначення або керівник органу.

Статтею 46 КЗпП України передбачено, що відсторонення працівників від роботи роботодавцем допускається у разі: появи на роботі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; відмови або ухилення від обов`язкових медичних оглядів, навчання, інструктажу і перевірки знань з охорони праці та протипожежної охорони; в інших випадках, передбачених законодавством.

З огляду на наведене вище правове регулювання та фактичні обставини справи, суд вважає, що при прийнятті оскарженого рішення відповідач не виконував владних управлінських функцій, у тому числі й на виконання делегованих повноважень, а оскаржений акт суб`єкта владних повноважень не встановлює, не змінює, не припиняє прав та обов`язків позивача. Зміст оскарженого наказу взагалі не містить відомостей щодо позивача, отже відсутні будь-які підстави вважати, що відповідач в спірній ситуації здійснює владне керівництво позивачем, як і те, що позивач зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, позаяк жодні вимоги (приписи) до позивача в спірній ситуації спрямовані не були.

Отже спір, щодо якого пред`явлено цей позов, не має ознак публічно-правового спору.

Таким чином суд доходить висновку, що в межах спірних правовідносин наказ відповідача про створення комісії з проведення службового розслідування не є рішенням суб`єкта владних повноважень, спір щодо оскарження якого в розумінні частини першої статті 19 КАС України вирішується судом адміністративної юрисдикції.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Водночас в спірній ситуації потенційно можливим є правовий інтерес Комунального підприємства "Міська стоматологічна поліклініка" Рівненської міської ради, оскільки відповідач оскаржений наказ скерував позивачу, а на його підставі членами комісії здійснювалося опитування працівників позивача.

У зв`язку з цим суд зауважує, що з урахуванням норм Порядку проведення службового розслідування № 950, прийняття спірного наказу відповідача може в подальшому вплинути на трудові права особи (осіб), - працівників позивача, стосовно якої (яких) проводиться службове розслідування. В такому разі при виникненні спору оцінку спірних правовідносин слід буде здійснювати саме з огляду на їх зміст та характер, які, як вважає суд, виникають не з публічно-правових, а з трудових правовідносин.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Отже, суд вважає, що оцінка питання правомірності спірного наказу може бути здійснена судом в порядку цивільного судочинства при вирішенні трудового спору за участю особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, якщо такий спір виникне.

Суд зауважує, що розгляд спорів з подібних правовідносин здійснювався в порядку цивільного судочинства, за наслідками яких Верховним Судом прийняті постанови, зокрема, від 01.08.2019 у справі №727/386/17, від 03.02.2022 у справі №331/2328/21-ц, від 12.07.2023 у справі №331/147/22.

За таких обставин, слід відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі.

При вирішенні цього питання, з врахуванням принципу верховенства права, суддею застосовано положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (надалі - Конвенція) та практика Європейського Суду з прав людини.

Зокрема, стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує особі право на справедливий суд, яке включає в себе право на доступ до правосуддя.

Європейський Суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції) наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками (п.36 рішення від 21.02.1975 у справі "Голдер проти Сполученого Королівства"). На це "право на суд", в якому право на доступ до суду є одним з його аспектів, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав цивільного характеру є неправомірним (п.30 рішення у справі "Наталія Михайленко проти України" від 30.08.2013, заява №49069/11).

Разом з тим, як зазначає Європейський Суд з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п.33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21.12.2010, заява №45783/05). Поняття "суд, встановлений законом" у частині 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, вирішує спір, що підлягає розгляду судом іншої юрисдикції (п.п.24-25 рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006, заяви №29458/06 і №29465/04).

Таким чином, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" (належним судом) у розумінні ч. 1 ст. 6 Конвенції.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі, зокрема, відмови у відкритті провадження у справі в суді першої інстанції, апеляційного та касаційного провадження у справі.

Керуючись статтями 170, 241, 256, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

У Х В А Л И В :

Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі.

Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Копію ухвали надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала може бути оскаржена протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повну ухвалу складено 19 грудня 2023 року.

Суддя Н.О. Дорошенко