Ухвала

від 04.01.2024 по справі 240/22816/23

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

04 січня 2024 року м. Житомир справа № 240/22816/23

категорія 112030000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Нагірняк М.Ф., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Керівника Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області до Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області, Треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

Керівник Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області звернувся до Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області щодо нарахування та виплати випускникам загальноосвітнього закладу Чижівської сільської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", зобов`язавши нарахувати одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно - правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку в розмірі, встановленого Законом України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", Законом України "Про Державний бюджет України на 2022 рік" та виплатити кошти в сумах не менше 13308 грн. ОСОБА_1 і не менше 15708грн. ОСОБА_2 .

Керівник Звягельської окружної прокуратури зазначає, що у відповідності до вимог статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" випускник загальноосвітнього закладу Чижівської сільської ради ОСОБА_1 має право на одноразову грошову допомогу у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку в розмірі, встановленого Законом України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", а випускниця цього закладу ОСОБА_2 - у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку в розмірі, встановленого Законом України "Про Державний бюджет України на 2022 рік" .

Разом з тим, на думку автора позову, зазначені вимоги Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" Відповідачем не дотримано.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 03.08.2023 року позову заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі і її призначено до судового розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Чижівська сільська рада Звягельського району Житомирської області, Відповідач у справі, подала до суду відзив на позов, в якому просить в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. Відповідач зазначає, що невиплата одноразової грошової допомоги у спірному випадку порушує інтереси саме випускників навчального закладу із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області.

По цій причині, як зазначено у відзиві, у прокуратури відсутнє право звернення з даним позовом в інтересах держави.

У Відповіді за відзив, Керівник Звягельської окружної прокуратури, підтверджує правомірність подання даного позову в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області.

Спірні правовідносини між сторонами по даній справі щодо соціальних засад та гарантій державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа регулюються правовими нормами Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" від 13 січня 2005 року № 2342-IV (надалі - Закон № 2342-IV), що були чинні на день виникнення спору.

За приписами ч.1 ст.8 цього Закону держава здійснює повне забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа.

Відповідно до положень ч.7 ст.8 Закону випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

Судом встановлено та визнається сторонами, що ОСОБА_1 належить до числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, який в 2020 році закінчив Чижівську загальосвітню школу І-ІІІ ступенів, та має право на одноразовою грошовою допомогою в розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ст.8 Закон № 2342-IV.

Аналогічно, ОСОБА_2 належить до числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, яка в 2022 році закінчила Чижівський ліцей (Чижівську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів), та має право на одноразовою грошовою допомогою в розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ст.8 Закон № 2342-IV.

Одночасно суд враховує, що відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом частин третьої, четвертої, п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу Позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу Позивача.

Суд зазначає, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) Відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Безспірно, в силу ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10. 2014 № 1697-VII (далі - Закон від 14.10. 2014 № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

Разом з тим з огляду на наведені норми виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Таким чином, аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Одночасно суд враховує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Як зазначено в позові, Керівник Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області звернувся до Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області

Прокурором визначено орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а саме Службу у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області.

Тобто, вказаний суб`єкт владних повноважень набув статус Позивача у межах даної справи, а дана адміністративна справа по суті представляє собою спір двох виконавчих органів, які є різними суб`єктами владних повноважень в силу положень КАС України.

Разом з тим, слід врахувати, що пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

- спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);

- спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

Безспірно, за загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

Враховуючи зазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

У постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за змістом вищезазначених статей КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Одночасно суд враховує, що статтею 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

За приписами частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

У відповідності до частин першої та другої статті 12 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Аналогічні за змістом положення містяться у постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини", якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі-Порядок № 866).

Пунктом 3 Порядку № 866 визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Отже, держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Натомість, прокурором не враховано, що звернення до суду в інтересах Держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області, як виконавчого органу місцевого самоврядування, який в силу вимог ч. 5 ст. 53 КАС України набуває статус позивача, до іншого виконавчого органу місцевого самоврядування фактично не допускається в силу вимог КАС України, які чітко визначають обставини, за яких в адміністративному суді можливий розгляд та вирішення спору між двома суб`єктами владних повноважень.

Більш того, зміст заявлених вимог свідчить, що у межах цієї справи прокурор звернувся не в інтересах невизначеного кола мешканців територіальної громади, або певної категорії мешканців громади, а в інтересах ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави, тому прокурор є неналежним позивачем у цій справі.

Аналогічна правовий висновок висловлений Верховним Судом у постанові від 18.11.2021 у справі №140/4953/20.

За приписами п.7 ч.4 ст.169 КАС України відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п.1 ч.1 ст.240 КАС України).

На підставі викладеного. керуючись вимогами ст.ст.5, 53, 169, 240, 242-244, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства, суд

ухвалив:

Позовну заяву Керівника Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області до Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її підписання суддею.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Суддя М.Ф. Нагірняк