Ухвала

від 08.01.2024 по справі 240/110/24

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

08 січня 2024 року м. Житомир справа № 240/110/24

категорія 113060000

Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Лавренчук О.В., розглянувши питання наявності чи відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області у адміністративній справі за позовом Керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області та в особі Виконавчого комітету Хорошівської селищної ради до Хорошівського житлово-комунального підприємства про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

Керівник Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області та в особі Виконавчого комітету Хорошівської селищної ради звернувся до суду з позовом до Хорошівського житлово-комунального підприємства у якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині не приведення у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття №21797, яке розташоване за адресою: вул. Героїв майдану, 37, смт. Хорошів, Житомирського району, Житомирської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених Наказом МВС України №579 від 09.07.2018;

- зобов`язати Хорошівське житлово-комунальне підприємство вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №21797, яке розташоване за адресою: вул. Героїв майдану, 37, смт. Хорошів, Житомирського району, Житомирської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених Наказом МВС України №579 від 09.07.2018 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".

Суддя, перевіривши дотримання вимог Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) при зверненні до суду Керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області, зазначає наступне.

Статтею 46 КАС України встановлено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно норм ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до ч. 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацами 1 та 2 ч. 2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.

Частиною 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Із аналізу положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» убачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Згідно правової позиції, викладеної Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 від 21 грудня 2023 року у справі № 400/4238/22, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Обґрунтовуючи позов керівник Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області вказує, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Житомирській області. Але, діяльність Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області щодо забезпечення приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення протирадіаційного укриття №21797 не була спрямована на вжиття дієвих та ефективних заходів реагування, які б зумовили досягнення результату - забезпечення можливості використання протирадіаційного укриття №21797 за призначенням. Окрім того, зазначає, у відповідь на лист, Виконавчий комітет Хорошівської селищної ради повідомив, що не планує вживати заходи реагування у судовому порядку.

Разом з тим, відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - «Положення №1052») встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Згідно із пунктами 16, 48, 51 статті 17-1 Кодексу цивільного захисті України, Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Отже, саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

При цьому, варто зазначити, що відсутність у державного органу (ДСНС) повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

З приводу посилань прокурора на припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану чим обмежено вжиття заходів реагування органами ДСНС, варто зазначити наступне.

Так, дійсно, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) державного ринку нагляду в умовах воєнного стану" з 24.02.2022 заходи державного нагляду до суб`єктів господарювання не здійснюються та не можуть здійснюватись до закінчення воєнного стану.

В той же час, пунктом 2 відповідної постанови передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Разом із тим, ані доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України, ані доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах даного предмету спору, до матеріалів позову прокурором додано не було.

При цьому, варто зазначити, що відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду, в даному випадку зумовлено виключно обраним прокурором способом захисту у вигляді спонукання до вжиття заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02300.

Втім, законодавець передбачив, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодекс цивільного захисту України.

Більше того, здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) може бути проведене в період воєнного стану на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідній сфері. Таким органом в даному випадку є ДСНС.

Отже, як уже було зазначено вище, законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, що свідчить про виключність такого судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей.

Таким чином, враховуючи те, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ДСНС (у тому числі ГУ ДСНС у Житомирській області) на звернення до суду із пред`явленими прокурором позовними вимогами, то, відповідно, у керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

При цьому суд враховує аналогічний за своїм змістом правовий висновок, наведений у постанові Верховного Суду від 11.08.2023 у справі №560/10015/22 та постановах Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.09.2023 по справі №120/12256/23, від 17.11.2023 по справі №120/12488/23, від 02.11.2023 по справі №120/12423/23.

Враховуючи наведене, суд доходить висновку про відсутність підстав для звернення прокурора з цим позовом в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Керуючись статтями 169, 243, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Повернути позов Керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Хорошівського житлово-комунального підприємства про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її підписання.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

Суддя О.В. Лавренчук