Рішення

від 18.01.2024 по справі 500/2786/23

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 500/2786/23

18 січня 2024 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд, у складі:

головуючої судді Дерех Н.В.

розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Керівника Чортківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі позивачів Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації до Гримайлівської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Чортківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі позивачів Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації (надалі, позивач) звернувся до суду з позовом до Гримайлівської селищної ради (надалі, відповідач), в якому просить визнати протиправною бездіяльність Гримайлівської селищної ради, яка полягає у не вчинені дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця - смт. Гримайлів, зобов`язати Гримайлівську селищну раду вчинити дії спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця - смт. Гримайлів.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Чортківською окружною прокуратурою в ході опрацювання інформації Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації виявлено факт порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території смт. Гримайлів. Просить врахувати, що всупереч вимог законодавства України Гримайлівською селищною радою тривалий час не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану смт. Гримайлів. Вважає, що у зв`язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Ухвалою суду від 28.06.2023 позовну заяву і додані до неї документи Чортківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі позивачів Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації до Гримайлівської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - повернено позивачу.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023 апеляційну скаргу Чортківської окружної прокуратури задоволено, ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 28.06.2023 про повернення позовної заяви у справі №500/2786/23 - скасовано та справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

10.10.2023 дану справу отримано Тернопільським окружним адміністративним судом (вх.№13730/23), та Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 10.10.2023 справу передано на розгляд судді Дерех Н.В.

Ухвалою суду від 16.10.2023 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження в даній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи. Даною ухвалою відповідачу встановлено 15-денний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позовну заяву. Вказана ухвалу суду відповідач отримав 16.10.2023, що підтверджується довідкою про доставку електронного листа, однак у встановлений судом строк відзиву на позовну заяву до суду не надходило.

Від відповідача на адресу суду надійшла письмова заява, в якій Гримайлівська селищна рада повідомила, що на черговій сесії, яка відбудеться в листопаді 2023 року буде розглядатися проект рішення Гримайлівської селищної ради "Про розроблення генерального плану селища Гримайлів Чортківського району Тернопільської області".

Ухвалою суду від 17.10.2023 постановлено запропонувати Чортківській окружній прокуратурі подати до суду всі додатки до позовної заяви, які подавались до Тернопільського окружного адміністративного суду разом з позовною заявою (від 30.05.2023 №55/2-2415ВИХ-23).

Ухвалою суду від 18.01.2024 відмовлено у задоволенні клопотання представника Чортківської окружної прокуратури про розгляд даної адміністративної справи з повідомленням учасників справи.

Судом встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено Список історичних населених місць України та до Списку по Тернопільській області, серед інших, включено смт.Гримайлів Тернопільської області.

В свою чергу, установлено, що на сьогодні погоджені історико-архітектурні опорні плани та затверджені історичні ареали лише по містах Тернопіль, Борщів, Кременець, Ланівці, Почаїв, Чортків, Теребовля, Шумськ та смт Залізці. Розпочато процедуру та прийнято рішення про розроблення містобудівної документації історико-архітектурних планів у містах Хоростків, Копиченці, Зборів, смт. Гусятин, Скала-Подільська, Вишнівець, Товсте, Коропець.

02.05.2023 Чортківською окружною прокуратурою на адресу Гримайлівської селищної ради скеровано запит №55/2-1973вих-23 про надання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану селища міського типу Гримайлів. Листом від 05.05.2023 №467 Гримайлівська селищна рада повідомила, що історико-архітектурний опорний план смт. Гримайлів не розроблявся та не затверджувався, заходи щодо його розроблення селищною радою не вживались, рішення про виділення коштів на його розроблення не приймались. Про відсутність такого плану свідчить також інформація, яку надало Міністерство культури та інформаційної політики України у листі №06/35/4290-23 від 08.05.2023 та Департамент культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації у листі №02.01-46/725 від 11.05.2023.

Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

За змістом статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Законі України 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях. Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 року у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 року у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 року у справі №826/15235/18.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Також, відповідно до частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Системне тлумачення вказаних норм дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором, а також орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Крім цього, відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Отже, особливістю органів місцевого самоврядування, як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Суд враховує, що прокурором в даному адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, обґрунтовано, що останній не вживає заходів щодо захисту порушених інтересів держави та територіальної громади, що свідчить про бездіяльність компетентного органу, оскільки останній знає про порушення інтересів держави, має повноваження для їх захисту, але не звернувся до суду з відповідним позовом у розумний строк, а також відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Водночас, питання щодо обов`язковості розроблення історико-архітектурних опорних планів неодноразово порушувалося Міністерством культури та інформаційної політики України та Департаментом культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації перед Гримайлівською селищною радою, що підтверджується листами, долученими до позовної заяви.

Вирішуючи спір по суті, суд зазначає, що в преамбулі Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон № 1805) вказано, що цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Згідно з абз. 1, 2 ч. 1 ст. 32 Закону № 1805, з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони. Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

У відповідності до ч. 4 ст. 32 Закону № 1805, з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України. У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26.07.2001 (далі - Постанова №878) затверджено Список історичних населених місць України та зобов`язано Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з обласними державними адміністраціями забезпечити протягом 2001-2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку. До списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу) затвердженого постановою № 878, серед інших, включено смт. Гримайлів Тернопільської області.

Згідно з п. 5 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Відповідно до ч. 4 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038), для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Згідно загальних положень ДБН Б.2.2-3:2012 "Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту" історико-архітектурний опорний план виконують в установленому порядку для всіх населених пунктів, що занесені до Списку історичних населених місць України. Матеріали історико-архітектурного опорного плану є підґрунтям для визначення меж історичних ареалів та розроблення або коригування зон охорони пам`яток культурної спадщини.

За приписами ч. 1 ст. 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97 (далі - Закон № 280/97) Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Згідно із п. 10 пункту "б" частини першої ст. 32 Закону № 280/97 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до п.п. 1, 2, 5, 6 ч. 2 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-III, до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Таким чином, історико-архітектурний опорний план смт. Гримайлів має розробляється на замовлення виконавчого комітету Гримайлівської селищної ради.

Проте, відповідачем не вжито заходи щодо замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану смт. Гримайлів.

Вирішуючи даний спір по суті, суд також зазначає, що на адресу суду від відповідача надійшла письмова заява, в якій Гримайлівська селищна рада повідомила, що на черговій сесії, яка відбудеться в листопаді 2023 року буде розглядатися проект рішення Гримайлівської селищної ради "Про розроблення генерального плану селища Гримайлів Чортківського району Тернопільської області". Однак, жодної інформації чи доказів, що підтверджують вчинення відповідачем дій, що спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця - смт. Гримайлів, відповідачем суду не подано, та судом таких доказів не здобуто.

Така бездіяльність відповідача не відповідає критеріям правомірності, визначеним ч.2 ст.2. Кодексу адміністративного судочинства України, тому, на переконання суду, є протиправною. Оскільки суд встановив протиправну бездіяльність відповідача, то до задоволення підлягає і позовна вимога про зобов`язання відповідача вчинити дії спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця - смт. Гримайлів.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги Керівника Чортківської окружної прокуратури є обґрунтованими, позов слід задовольнити повністю.

Відповідно до частини другої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведення експертизи. Враховуючи те, що позивач, як суб`єкт владних повноважень, під час подання позову поніс лише судові витрати у вигляді сплаченого судового збору, тому судові витрати з відповідача не стягуються, а підстави для стягнення судового збору відсутні.

Керуючись статтями 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Гримайлівської селищної ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця - смт. Гримайлів.

Зобов`язати Гримайлівську селищну раду вчинити дії спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця - смт. Гримайлів.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повне судове рішення складено та підписано 18 січня 2024 року.

Копію рішення надіслати учасникам справи.

Реквізити учасників справи:

позивач - Керівник Чортківської окружної прокуратури (вул.Горбачевського, 4, м.Чортків, Тернопільська область, 48500) в інтересах держави в особі позивачів Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. Франка Івана, 19,м. Київ,01054 код ЄДРПОУ 43220275), Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації (місцезнаходження: бульв. Тараса Шевченка, 6,м. Тернопіль, Тернопільська обл., Тернопільський р-н,46001 код ЄДРПОУ 44246891);

відповідач - Гримайлівська селищна рада (місцезнаходження: вул. Мазепи, 8, смт. Гримайлів, Тернопільська обл., Чортківський р-н,48210 код ЄДРПОУ:04396408).

Головуюча суддяДерех Н.В.