Постанова

від 18.01.2024 по справі 520/24491/23

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2024 р. Справа № 520/24491/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Кононенко З.О.,

Суддів: Мінаєвої О.М. , Калиновського В.А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Комунального некомерційне підприємство Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги № 1 Харківського району" на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2023, головуючий суддя І інстанції: Бадюков Ю.В., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 04.12.23 по справі № 520/24491/23

за позовом Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги № 1 Харківського району"

до Південної міської ради Харківського району Харківської області

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Комунальне некомерційне підприємство Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги № 1 Харківського району" (вул. Фаянсовщик, буд. 5, смт. Буди, Харківська обл., Харківський р-н, 62456) звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Південної міської ради Харківського району Харківської області (вул. Гагаріна, буд. 82, м. Південне, Харківський район, Харківська область, 62461), в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення від 10.07.2023 ПІВДЕННОЇ МІСЬКОЇ РАДИ ХАРКІВСЬКОГО РАЙОНУ ХАРКІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ XXII позачергової сесії VIII скликання «Про внесення змін до фінансового плану Комунального некомерційного підприємства «ЦПМД №1 Харківського району» Південної міської ради»;

- стягнути з відповідача на користь позивача суму судового збору у розмірі 2684, 00 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Комунальне некомерційне підприємство Південної ради «Центр первинної медичної допомоги №1 Харківського району» з офіційного Веб порталу ПІВДЕННОЇ МІСЬКОЇ РАДИ ХАРКІВСЬКОГО РАЙОНУ ХАРКІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ дізналось про прийняте 10.07.2023 на XXII позачерговій сесії VIII скликання рішення «Про внесення змін до фінансового плану Комунального некомерційного підприємства «ЦПМД №1 Харківського району» Південної міської ради».

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 року провадження у адміністративній справі №520/24491/23 за позовом Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги № 1 Харківського району" до Південної міської ради Харківського району Харківської області про визнання протиправним та скасування рішення - закрито. Роз`яснено позивачу, що спір, який пов`язаний з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи повинен розглядатися за правилами господарського судочинства Господарським судом Харківської області.

Не погоджуючись із судовим рішенням, в апеляційній скарзі позивач посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 року про закриття провадження та направити справу для продовження її розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.

Так, скаржник наголошує, що оспорюване рішення стосується не лише прав та обов`язків комунального підприємства, а й безпосередньо стосується членів територіальної громади, які звертаються до закладу охорони здоров`я з питань надання медичної допомоги, зокрема щодо пільгового забезпечення лікарськими засобами та виробами медичного призначення.

Таким чином, позивач вважає, що предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивача, а й на інтереси територіальної громади в цілому, у зв`язку з чим звертаючись до суду з цим позовом, КНП «ЦПМД №1 Харківського району» скористалося своїм правом, визначеним статтею 59 Закону № 280/97- ВР, на його оскарження в порядку адміністративного судочинства, з посиланням на правову позиціу викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі № 1340/5441/18.

Позивач в апеляційній скарзі звертає увагу, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Отже, оскаржуване позивачем рішення суб`єкта владних повноважень стосується невизначеного кола мешканців Південної міської громади, а також внутрішньо переміщених осіб, оскільки наявність фінансування «Програми пільгового забезпечення мешканців Південної міської громади та внутрішньо переміщених осіб, які зареєстровані, на території Південної міської громади, лікарськими засобами та виробами медичного призначення на 2023-2024 роки» безпосередньо впливає на їх права та законні інтереси.

Отже, на думку позивача, відповідач є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає як права та інтереси юридичної особи публічного права, так і членів територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у даній справі, є публічно-правовими. Відтак, на переконання позивача, спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС України.

Відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву до Другого апеляційного адміністративного суду на апеляційну скаргу позивача.

На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, ухвалу суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач у спірних правовідносинах діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник (власник) Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги № 1 Харківського району", а тому оскаржуване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника).

Колегія суддів погоджується з даним висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Визначення поняття «адміністративної справи» наведено у ст. 4 КАС України, під якою розуміється переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

При цьому, публічно-правовий спір, у якому, зокрема хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Таким чином, до адміністративних відносяться ті справи, що виникають зі спорів в публічно-правових відносинах, що стосується тих відносин, в яких один із його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Між тим, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. В цьому випадку спір носитиме приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Так, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини 3 статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Колегія суддів зазначає, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право.

Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Крім цього, суд звертає увагу на те, що відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні Zand v. Austria від 12.10.1978 вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних судах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі і обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд який розглянув справу не віднесену до його юрисдикції, не може вважатись «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

Так, Господарський процесуальний кодекс України визначає, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (ч. 2 ст. 4 ГПК України).

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 20 ГПК України до юрисдикції господарських судів відносяться, зокрема, справи у спорах що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.

Статтею 55 Господарського кодексу України визначено, що суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.

Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Частиною 3 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно з п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання в концесію об`єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади.

Таким чином, засновником та власником корпоративних прав підприємства комунальної форми власності є територіальна громада, інтереси якої представляє відповідна рада.

Відповідно до частин 1, 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Тобто, до компетенції ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема щодо реалізації організаційно-господарської діяльності підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Із змісту адміністративного позову встановлено, що предметом спору є рішення від 10.07.2023 ПІВДЕННОЇ МІСЬКОЇ РАДИ ХАРКІВСЬКОГО РАЙОНУ ХАРКІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ XXII позачергової сесії VIII скликання «Про внесення змін до фінансового плану Комунального некомерційного підприємства «ЦПМД №1 Харківського району» Південної міської ради».

Таким чином, відповідач у спірних правовідносинах діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник (власник) Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги № 1 Харківського району", а тому оскаржуване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника).

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18, від 09.09.2020 справа № 260/91/19.

Так, у постанові від 09.09.2020 у справі №260/91/19 Велика Палата Верховного Суду, усуваючи розбіжності у висновках, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, зазначила, що розмежування юрисдикції спорів про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи про створення, реорганізацію чи припинення діяльності такої установи в залежності від характеру та сфери діяльності такої комунальної установи не ґрунтується на положеннях законодавства.

Спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

Щодо посилання апелянта на висновки Великої Палати Верховного Суду викладеної у постанові від 12.02.2020 року у справі №1340/5441/18, колегія суддів зазначає наступне.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 09.09.2020 у справі №260/91/19 відступила від висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2020 у справах №1340/5441/18 та № 813/1368/18, згідно яких, спори у подібних правовідносинах належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, та сформувала висновок про те, що такі спори є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.04.2023 року по справі №460/5622/21.

Таким чином, колегія суддів вважає, що заявлені вимоги випливають із відносин, які мають приватноправовий характер, а тому Південна міська рада Харківського району Харківської області в цих відносинах виступає як суб`єкт права власності, а не як суб`єкт владних повноважень.

Прийняття зазначеним органом рішення №10.07.2023 «Про внесення змін до фінансового плану Комунального некомерційного підприємства «ЦПМД №1 Харківського району» Південної міської ради» є етапом реалізації волі власника, не змінює правову природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.

Враховуючи наведене, позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні обласних рад, не може бути розглянуто за правилами КАС.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що даний спір не є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

Суд першої інстанції належним чином оцінив надані докази і на підставі встановленого, обґрунтовано закрив провадження у справі.

Відповідно до ч.1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Колегія суддів вважає, що ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 року по справі №520/24491/23 відповідає вимогам ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог позивача.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги № 1 Харківського району" - залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 по справі № 520/24491/23 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)З.О. Кононенко Судді(підпис) (підпис) О.М. Мінаєва В.А. Калиновський