Постанова

від 17.01.2024 по справі 826/4921/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 січня 2024 року

м. Київ

справа № 826/4921/18

адміністративне провадження № К/9901/20842/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В. М.,

суддів: Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Колективного підприємства «Будова» (далі - КП «Будова») на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 1 березня 2021 року у складі судді Танцюри К.О. та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року у складі колегії суддів: Ступакової І.Г. (головуючий), суддів: Бітова А.І., Лук`янчук О.В. у справі за позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з додатковою відповідальністю "Верстатонормаль" (далі - ТзДВ «Верстатонормаль»), КП "Будова", Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, Управління Державної архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської міської ради), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача: Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, КП "Міжнародний аеропорт "Одеса", про зобов`язання вчинити певні дії та визнання протиправними дій, бездіяльності,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. Державна авіаційна служба України (далі -Державіаслужба) звернулась з позовом до суду, у якому просила:

- зобов`язати ТДВ «Верстатонормаль» виконати рішення Державіаслужби від 16.02.2018 №112;

- зобов`язати КП «Будова» виконати рішення Державіаслужби від 16.02.2018 №113;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;

- визнати протиправними дії Управління ДАБК Одеської міської ради щодо видачі декларацій про початок будівельних робіт №ОД 083163421222 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571477, №ОД 083163421179 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571467, №ІУ 115163572948, № ОД 083163541096 зі змінами даних у декларації №103171571459, №ОД 083163421147 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571401, № ОД 083170622176 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571447, №ОД 083170622206 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571415, №ОД 112172641292, №ОД 08317003711384 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571427, сертифікатів від 19.02.2018р. №№ОД 162180501484, ОД 162180501495 та скасувати їх;

- визнати протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень №01-06/36 (№21) забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 та скасувати їх;

зобов`язати ТзДВ «Верстатонормаль» та КП «Будова» знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, та привести земельну ділянку в попередній стан.

1.1. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Управлінням ДАБК Одеської міської ради та Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради видано документи, що дають право на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, без дотримання вимог щодо використання приаеродромної території, що свідчить про очевидні ознаки протиправності таких рішень. Містобудівна документація, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, декларації про початок виконання будівельних робіт за вказаною адресою видані з порушенням норм Повітряного кодексу України, Земельного кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30.11.2012 №721, та інших нормативно-правових актів, зокрема, без погодження об`єкту будівництва з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою. Вказані порушення впливають на безпеку цивільної авіації та створюють загрозу життю членів екіпажів повітряних суден та їх пасажирів, оскільки об`єкти будівництва знаходяться у радіусі 10 км. від контрольної точки аеродрому «Одеса». На підставі акта позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт Одеса» від 15.12.2017 в.о. Голови Державіаслужби 16.02.2018 винесено рішення №112 та №113 про припинення будівництва на приаеродромній території з моменту винесення такого рішення за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, що здійснюється ТзДВ «Верстатонормаль» та КП «Будова» в порушення вимог чинного законодавства, які на час звернення з позовом до суду залишаються не виконаними.

2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 01.03.2021 позов задовольнив частково.

Зобов`язав ТзДВ «Верстатонормаль» виконати рішення Державіаслужби від 16.02.2018 №112 в частині звернення до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва.

Зобов`язав КП «Будова» виконати рішення Державіаслужби від 16.02.2018 №113 в частині звернення до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.

2.1. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що ТзДВ «Верстатонормаль» та КП «Будова», на час виникнення спірних відносин, є особами, які здійснювали будівництво на приаеродромній території, а тому у них був наявний обов`язок отримати у Державіаслужби погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромній території відповідно до статті 69 Повітряного кодексу України (далі - ПК України), Положення про використання повітряного простору України, затвердженого Постановою КМУ від 29.03.2002 №401 (далі - Положення №401) та Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 за №2147/22459 (далі - Порядок №721).

2.2. Поряд із цим, суд першої інстанції врахував, що станом на час ухвалення рішення у справі будівництво на спірному об`єкті закінчено та об`єкти здані в експлуатацію, тому вимоги рішень Державіаслужби №112 та №113 від 16.02.2018 щодо зупинення будівництва є такими, що вже не можуть бути виконані замовником будівництва та генеральним підрядником.

Відмовляючи в задоволенні позову Державіаслужби в частині вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 з Державіаслужбою, а також про визнання протиправними дій Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки №01-06/36 (№ 21) по об`єкту будівництва за вказаною адресою та скасування зазначених містобудівних умов, суд першої інстанції виходив із того, що нормативно-правові акти, які регулюють правовідносини у сфері будівництва, не встановлюють обов`язку органу місцевого самоврядування при вирішенні питання щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки отримувати від Державіаслужби погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, або перевірити отримання такого погодження особами, які виявили бажання здійснювати будівництво, та звернулись до органу місцевого самоврядування із заявою про отримання містобудівних умов та обмежень.

2.3. Відмовляючи в задоволенні позову Державної авіаційної служби України в частині вимог щодо визнання протиправними дій Управління ДАБК Одеської міської ради щодо видачі декларацій про початок будівельних робіт №ОД 083163421222 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571477, №ОД 083163421179 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571467, №ІУ 115163572948, № ОД 083163541096 зі змінами даних у декларації №103171571459, №ОД 083163421147 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571401, №ОД 083170622176 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571447, №ОД 083170622206 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571415, №ОД 112172641292, №ОД 08317003711384 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571427 та скасування їх, суд першої інстанції виходив із того, що зазначені декларації про початок виконання будівельних робіт вичерпали свою дію внаслідок закінчення будівництва.

Також, суд першої інстанції зазначив, що Державіаслужба не є учасником правовідносин у сфері будівництва, які виникли між ТзДВ «Верстатонормаль», КП «Будова» та органами державного архітектурно-будівельного контролю. Оскільки Державіаслужба не зверталась до встановлених законом органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, проте стверджує про самочинне будівництво, тому суд не може перебирати на себе повноваження суб`єктів владних повноважень та вчиняти дії щодо перевірки певних обставин, які не були перевірені уповноваженими на те органами в порядку, встановленому законом.

3. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.05.2021 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01.03.2021 скасовував у частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, з Державіаслужбою, а також про визнання протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень №01-06/36 (№21) забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8.

Ухвалене в цій частині нове рішення, яким позов Державної авіаційної служби України задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, з Державіаслужбою.

Визнано протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень №01-06/36 (№21) забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8.

У іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01.03.2021 залишив без змін.

3.1. Скасовуючи в частині судове рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідно до статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.

На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності, серед іншого, належить будівництво.

Визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

У смугах повітряних підходів до аеродромів може бути обмежено спорудження об`єктів, у яких може одночасно перебувати значна кількість людей, а також об`єктів підвищеної небезпеки, обмежено розташування високовольтних повітряних ліній.

Згідно пунктів 1-2 частини першої статті 79 ПК України до повноважень місцевих органів виконавчої влади належить здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування пасажирів в аеропортах підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, зв`язку та дотримання вимог щодо використання приаеродромної території.

Згідно пунктів 56-57, 60, 64 постанови КМУ від 06.12.2017 №954 «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України» (далі - Положення №954), місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).

Державіаслужба та Міноборони здійснюють погодження будівництва (реконструкції) об`єктів, зазначених в абзаці першому цього пункту, з метою забезпечення вільного від перешкод повітряного простору для безпечного маневрування повітряних суден.

Погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції: аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків; об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків; об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів; об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

З огляду на зазначене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про обґрунтованість позовних вимог Державіаслужби про визнання протиправною бездіяльності Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, з Державіаслужбою, а також про визнання протиправними дій Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень №01-06/36 (№21) забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8.

4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

4.1. Державіаслужбою відповідно до статті 5 ПК України, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №520 від 08.10.2014, пункту 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації №796 від 25.10.2005 прийнято наказ №833 від 02.11.2017 «Про проведення позапланових інспекційних перевірок», яким доручено створити комісію та у листопаді-грудні 2017 року провести позапланові інспекційні перевірки приаеродромних територій ДП «Міжнародний аеропорт «Львів імені Данила Галицького» (м. Львів), КП «Міжнародний аеропорт Одеса» (м. Одеса), аеродрому «Харків (Основа)» (м. Харків) та КП «Міжнародний аеропорт «Запоріжжя» (м. Запоріжжя) відповідно до програми, що додається, з метою виявлення порушень вимог щодо погодження будівництва об`єктів на приаеродромних територіях з залученням відповідальних представників підприємств.

4.2. На підставі зазначеного наказу Державіаслужбою з метою виявлення порушень вимог щодо погодження будівництва об`єктів на приаеродромній території проведено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території КП «Міжнародний аеропорт Одеса» (м.Одеса) за результатом якої 15.12.2017 складено акт.

Згідно висновків акта позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» від 15.12.2017 встановлено, що на момент перевірки вказаної території були виявлені об`єкти будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, зокрема за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8. В акті перевірки також зазначено, що Замовником об`єкту будівництва є ТДВ «Верстатонормаль», а Генеральним підрядником КП «Будова».

4.3. На підставі вказаного акта Державіаслужбою прийнято рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 ПК України) на приаеродромній території, а саме:

№112 від 16.02.2018, яким зобов`язано ТОВ «Верстатонормаль» зупинити будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, та звернутися до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою;

№113 від 16.02.2018, яким зобов`язано КП «Будова» зупинити будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8, та звернутися до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою.

У вказаних рішеннях зазначено, що керівнику юридичної особи або уповноваженій ним особі слід звернутися в десятиденний термін до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою відповідно до Порядку №721. Також, зазначено, що у разі невжиття відповідних заходів, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацією витрат, пов`язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.

4.4. У зв`язку з невиконанням замовником об`єкта будівництва та генеральним підрядником рішень від 16.02.2018 №№112, 113 Державіаслужба звернулася з цим позовом до суду про зобов`язання виконати вказані рішення. Також, позивачем оскаржено бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині невиконання покладеного на нього законодавством обов`язку щодо погодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 з Державіаслужбою та дії Управління ДАБК Одеської міської ради щодо видачі декларацій про початок будівельних робіт.

4.5. 24.02.2017 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради (правонаступником якого є Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради) видані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки №01-06/36 (№21), м. Одеса, вул. Михайлівська, 8.

4.6.Управлінням ДАБК Одеської міської ради зареєстровано декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 083163421222 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571477, №ОД 083163421179 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571467, №ІУ 115163572948, №ОД 083163541096 зі змінами даних у декларації №103171571459, №ОД 083163421147 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571401, № ОД 083170622176 зі змінами даних у декларації № ОД 103171571447, №ОД 083170622206 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571415, №ОД 112172641292, №ОД 08317003711384 зі змінами даних у декларації №ОД 103171571427.

4.7. Згідно із сертифікатами Управління ДАБК Одеської міської ради серія ОД №162180501484 від 19.02.2018; серія ОД №162180501495 від 19.02.2018; серія ОД №162180781179 від 19.03.2018; серія ОД №162180781134 від 19.03.2018; серія ОД №162193380675 від 04.12.2019; серія ОД №162193380703 від 04.12.2019; серія ОД №162193291963 від 25.11.2019; серія ОД №162183602802 від 26.12.2018; серія ОД №1622003262177 від 05.02.2020 засвідчено відповідність закінченого будівництва об`єкта проектній документації та підтверджено готовність до експлуатації об`єктів будівництва, на підставі актів готовності.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

5. КП «Будова» подано касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01.03.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 в частині зобов`язання ТзДВ "Верстатонормаль" виконати рішення Державіаслужби від 16 .02.2018 № 112, зобов`язання КП "Будова" виконати рішення Державіаслужби 16.02.2018 № 113 в частині звернення до Державіаслужби для погодження будівництва.

Також подано касаційну скаргу на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 в частині визнання протиправною бездіяльності Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 з Державіаслужбою та визнання протиправними дій Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень №01-06/36 (№21) забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8.

Відповідач просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01.03.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 в оскарженій частині та ухвалити нове судове рішення у відповідній частині, яким у задоволенні позовних вимог Державіаслужби відмовити.

5.1. На переконання особи, яка подала касаційну скаргу під час вирішення цього судового спору суди попередніх інстанцій не застосували норми Закону України від 19 травня 2011 року № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №3392-VI), Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), які підлягають застосуванню.

Під час ухвалення судових рішень, що оскаржується, судами проігноровані норми вказаних законів, та не враховано відсутність в законах України обов`язку юридичних осіб, що здійснюють будівництво, отримувати погодження Державної авіаційної служби України.

Отримання погодження Державіаслужби вимагається Позивачем як дозвільний документ, про що неодноразово заявлено ним, та саме у зв`язку з відсутністю такого погодження він вимагає припинити будівництво.

Згідно з Законом України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-ІV), документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

У статті 1 Закону №3392-VI встановлено, що забороняється вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом. Встановлення інших видів документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності може здійснюватися шляхом внесення відповідних змін до цього Закону. Зміни до Переліку вносяться одночасно (разом) з внесенням змін до законів України, що регулюють відносини у цій сфері. Необхідність одержання документів дозвільного характеру, встановлена законами, виникає виключно після внесення таких документів до Переліку, крім випадків, передбачених частиною четвертою цієї статті.

У додатку до Закону №3392-VI відсутній такий документ як погодження (висновок щодо погодження) Державної авіаційної служби України.

5.2. КП «Будова» також уважає, що судами попередніх інстанцій порушено положення статті 7 КАС України, згідно якої суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

При цьому вказує, що задовольняючи вимоги Позивача до КП "Будова", судами не наведено жодної норми Закону, яка би встановлювала обов`язок юридичних осіб, що здійснюють будівництво на приаеродромній території, звертатись до Державіаслужби за відповідним погодженням.

Суди посилаються лише на Положення про використання повітряного простору України, затверджене Постановою КМУ №401 від 29.03.2002 та Порядок погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, який затверджено Наказом Міністерства інфраструктури України від 30.11.2012 №721.

Проте норми зазначеного вище Порядку №721, Положення про використання повітряного простору України суперечать правовим актам вищої юридичної сили, у цьому випадку Закону №3392-VI та Закону №3038-VI, оскільки цими законами не передбачено необхідності одержання погодження Державної авіаційної служби України для здійснення будівництва.

Жодною нормою Повітряного кодексу України також не встановлено для юридичних осіб, що здійснюють будівництво, обов`язку отримувати зазначене погодження Державної авіаційної служби України.

На думку особи, яка подала касаційну скаргу, у цій справі суди попередніх інстанцій не застосували норми Закону №3392-VI, які містять пряму заборону на вимагання від суб`єктів господарської діяльності документів дозвільного характеру, які не передбачені в Переліку, затвердженому цим Законом, та не враховано відсутність саме в законах України обов`язку юридичних осіб, що здійснюють будівництво, отримувати погодження Державної авіаційної служби України.

5.3. КП «Будова» покликається також на те, що судами попередніх інстанцій не застосовано під час вирішення вказаного спору норми параграфа З глави 61 Цивільного кодексу України.

Судовими рішеннями, що оскаржуються, зобов`язано генерального підрядника будівництва - КП «Будова» виконати рішення Позивача, яке передбачає, зокрема, звернення до Позивача за погодженням. Враховуючи виконання КП "Будова" будівельних робіт відповідно до параграфа 3 глави 61 Цивільного кодексу України, КП "Будова" як підрядник не має права визначати місце розташування та висоту об`єкту, оскільки об`єкт будується на виконання завдань замовника. Згідно з частиною третьою статті 875 ЦК України до договору будівельного підряду застосовуються положення цього Кодексу, якщо інше не встановлено законом. За частиною першою статті 837 ЦК України за договором підряду одна сторона (підрядник) зобов`язується на свій ризик виконати певну роботу за завданням другої сторони (замовника), а замовник зобов`язується прийняти та оплатити виконану роботу. Отже, є безпідставним зобов`язання підрядника будівництва звертатись до Позивача за погодженням місця розташування та висоти об`єкту, до визначення яких підрядник будівництва не має жодного відношення, оскільки ці дані визначає саме замовник будівництва.

5.4. Доводом касаційної скарги є також те, що під час вирішення цього судового спору судами не застосовані положення Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), які підлягають застосуванню.

Згідно з частиною четвертою статті 4 цього Закону виключно законами встановлюються, зокрема, види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю). Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Законами взагалі не встановлено вид господарської діяльності, який є предметом державного нагляду (контролю) Державної авіаційної служби України.

5.5. Відповідачем КП «Будова» також наведені аналогічні доводи в обґрунтування касаційної скарги щодо рішення суду про задоволення позову відносно Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та ТзДВ «Верстатонормаль».

6. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01.03.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 залишити без змін. Мотивами зазначає відповідність висновків судів попередніх інстанцій обставинам справи, які встановлені на підставі досліджених доказів, правильне застосування норм матеріального права та відсутність порушення норм процесуального права, які можуть слугувати підставою для скасування оскаржених судових рішень.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, у відповідності до яких cуд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.

9. З огляду на зазначені норми процесуального права судом касаційної інстанції здійснюється перегляд судових рішень судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог в частині правильності застосування норм права, щодо застосування яких у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду.

10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Правові основи діяльності в галузі авіації встановлені Повітряним кодексом України, згідно із преамбулою якого державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

12. Повноваження Державіаслужби у спірних відносинах регулюються, зокрема, ПК України, Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 (далі - Положення № 520), Порядком № 721.

13. Зокрема, відповідно до частин першої та другої статті 4 Повітряного кодексу України Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.

Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.

Частиною п`ятою статті 4 цього Кодексу визначено, що державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.

14. Пунктом 1 Положення № 520 визначено, що Державіаслужба України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, а до основних завдань Державіаслужби України відповідно до пункту 3 цього Положення належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

15. Порядок розгляду та надання Державіаслужбою України погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до Повітряного кодексу України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

Згідно з пунктом 3.5 Порядку № 721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

16. Згідно частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

17. Верховний Суд за подібних правовідносин ухвалював судові рішення щодо застосування вказаних вище норм права стосовно наявності чи відсутності повноважень у позивача погоджувати місця розташування, висоту об`єктів на при аеродромних територіях. Зокрема, у постановах від 20.07.2022 по справі №826/4889/18, 07.06.2023 по справі №826/4919 Верховний Суд прийшов до висновку, що Державіаслужба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. У цій справі колегія суддів не вбачає підстав для відступу від такого висновку.

18. Колегія суддів у цій справі також констатує, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, який міститься у постановах від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення №520 та Порядку №721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба України приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення. А згідно із висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у її постанові від 13.02.2019 у справі №810/2763/17 Державіаслужба України має право на звернення до суду в порядку адміністративного судочинства із позовними вимогами, коли звернення з такими вимогами обумовлене порушеннями суб`єктам містобудування, на думку позивача, саме законодавства із забезпечення заходів авіаційної безпеки.

19. Колегія суддів зазначає, що відповідно до частин першої та другої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.

На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.

При цьому відповідно до пункту 84 частини першої статті 1 ПК України поняття «приаеродромна територія» визначене як обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.

20. Пунктом 1.5 Порядку № 721 встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.

21. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що на момент видачі забудовнику земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (24.02.2017) було чинне Положення №401, яке визначало порядок організації та використання повітряного простору України (далі - повітряний простір) юридичними і фізичними особами - користувачами повітряного простору, а також органами, що здійснюють контроль за дотриманням порядку використання повітряного простору, управління використанням повітряного простору та обслуговування повітряного руху (далі - ОПР). Діяльність державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування, пов`язана з використанням повітряного простору, яка може загрожувати безпеці польотів повітряних суден та інших літальних апаратів, провадиться відповідно до вимог цього Положення в частині, що стосується порядку використання повітряного простору.

22. Нормами пункту 146 Положення №401 встановлено, що умови розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом та РДЦ. Розташування та будівництво об`єктів, дійсна висота яких перевищує 50 метрів, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом.

Згідно із пунктом 147 цього Положення в Державіаслужбі підлягає погодженню вибір майданчиків для проектування, будівництва, розширення, реконструкції і технічного переобладнання: 1) аеродромів, постійних та тимчасових злітно-посадкових майданчиків; 2) об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА); 3) об`єктів заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА; 4) ліній зв`язку, електропередачі, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, кар`єрів тощо), які можуть створити перешкоди в функціонуванні аеродрому, його радіотехнічних засобів або радіотехнічних пристроїв повітряних трас незалежно від їх розміщення; 5) об`єктів заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення; 6) об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів незалежно від їх розміщення; 7) вибухонебезпечних об`єктів незалежно від їх розміщення.

Відповідно до пункту 150 Положення №401 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів у районах аеродрому, повинні погоджувати таке розміщення з відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, яким належать або підпорядковані ці аеродроми.

23. Отже, вимогами чинного на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки законодавства з питань безпеки авіації був передбачений обов`язок державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування здійснювати погодження з уповноваженими органами умов розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, у випадках, якщо такі відповідають встановленим критеріям, зокрема, перевищення висоти об`єкта будівництва.

24. У подальшому постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 №954 визнано таким, що втратило чинність Положення №401 та затверджено нове Положення про використання повітряного простору (далі - Положення № 954).

Відповідно до пункту 56 Положення № 954 місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).

Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.

Згідно пункту 57 цього Положення погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції: аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків; об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків; об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів; повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення; об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

За пунктом 60 Положення № 954 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.

25. Відповідно до пункту 2.1 Порядку № 721 погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.

26. Процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження (пункт 2.3 Порядку № 721).

27. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що погодження місця розташування та висотності здійснюється Державіаслужбою України щодо тих об`єктів будівництва, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.

При цьому, до таких об`єктів, на час ухвалення позивачем рішень від 16.02.2018 № 112 та № 113 зокрема, відносяться об`єкти, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єкти заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів, об`єкти незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

28. На час видачі у цій справі замовнику містобудівних умов та обмежень до таких об`єктів було віднесено, зокрема: об`єкти у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА); об`єкти заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА; об`єкти заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення.

29. У справі, яка розглядається, в містобудівних умовах і обмеженнях забудови земельної ділянки, виданих Управлінням містобудування та архітектури 24.02.2017, у розділі «Містобудівні умови та обмеження» містяться відомості про будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 відповідно до містобудівного розрахунку 21 поверхових житлових будинків, граничною висотою до 65 м. Окрім того, вказана територія входить до зони радіусом 10 км від контрольної точки аеродрому м. Одеси.

30. За подібних правовідносин Верховний Суд висловлював правову позицію щодо застосування вказаних вище норм права (постанова від 20.07.2022 по справі №826/4889/18, постанова від 07.06.2023 по справі №826/4919), суть якої полягає у тому, що на особу, яка отримує містобудівні умови та обмеження і підрядника, що здійснює будівництво об`єкта поширюються загальні обмеження ведення господарської діяльності, запровадженні для приаеродромних територій. Тобто, здійснюючи будівництво на приаеродромній території, вказані суб`єкти господарювання є суб`єктами, на яких поширюється обов`язок відповідно до статті 69 ПК України, Положення № 401 та Порядку № 721 отримання відповідного погодження у компетентних органів, наведених вище. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від зазначеної правової позиції.

31. За наведеного правового регулювання та встановлених обставин справи колегія суддів приходить до переконання, що доводи касаційної скарги щодо відсутності у позивача в спірних відносинах повноважень здійснювати державний контроль (нагляд) у сфері господарської діяльності, обов`язку юридичних осіб, що здійснюють будівництво, отримувати погодження Державної авіаційної служби України є безпідставними, а доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 69 ПК України, параграфа 3 глави 61 ЦК України, Закону № 877-V, Положень №401, №520, №954, Порядку №721 є безпідставними.

32. Щодо доводів КП «Будова» про те, що суди попередніх інстанцій помилково не застосували до спірних відносин норм Закону 2806-ІV, та Закону № 3392-VI колегія суддів зазначає таке.

33. Частиною другою статті 2 Закону № 2806-ІV (як у редакції на час видачі у цій справі містобудівних умов та обмежень так і на час прийняття позивачем рішень про припинення будівництва) встановлено, що дія цього Закону не поширюється на дозвільну діяльність у сфері цивільної авіації. Своєю чергою Закон № 3392-VI прийнято на реалізацію норм статті 4 Закону № 2806-ІV про те, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється, зокрема, перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності. До такого висновку колегія суддів приходить з огляду на те, що Перелік, затверджений Законом №3392-VI, не містить документів дозвільного характеру, які видаються у сфері ліцензування господарської діяльності (крім відносин щодо видачі документів дозвільного характеру, необхідних для отримання ліцензії на провадження певного виду господарської діяльності), охорони державного кордону, державної митної справи, державного експортного контролю, державного регулювання ринків фінансових послуг, охорони державної таємниці (провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею), захисту економічної конкуренції, на відносини щодо сертифікації оператора системи передачі відповідно до Закону України "Про ринок електричної енергії" ( 2019-19 ), а також на дозвільну систему, що поширюється на операції зі зброєю, бойовими припасами, вибуховими матеріалами і речовинами, сильнодіючими отруйними речовинами, дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії - сфері діяльності, на які, як і на дозвільну діяльність у сфері цивільної авіації, не поширюється дія Закону № 2806-IV.

34. З огляду на вказане суди попередніх інстанцій, правильно застосувавши норми матеріального права, прийшли до обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог у частині зобов`язання ТзДВ «Верстатонормаль» виконати рішення Державіаслужби від 16.02.2018 № 112 в частині звернення до Державіаслужби для погодження будівництва та зобов`язання КП «Будова» виконати рішення Державіаслужби від 16.02.2018 № 113 в частині звернення до Державіаслужби для погодження будівництва. Застосування цими судами зазначених норм права узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 07.06.2023 по справі №826/4919/18 і колегія суддів касаційного суду не вбачає підстав для відступу від зазначених висновків.

35. Щодо судового рішення суду апеляційної інстанції про визнання протиправною бездіяльності Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Новоберегова, 12а з Державіаслужбою та зобов`язання вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва, суд касаційної інстанції зазначає, що відповідно до положень частин першої - третьої, сьомої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.

На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності серед іншого належить - будівництво.

Визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

У смугах повітряних підходів до аеродромів може бути обмежено спорудження об`єктів, у яких може одночасно перебувати значна кількість людей, а також об`єктів підвищеної небезпеки, обмежено розташування високовольтних повітряних ліній.

36. Повноваження місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення діяльності аеропортів визначені у статті 79 ПК України, за правилами пунктів 1 та 2 частини першої якої, до повноважень місцевих органів виконавчої влади належать здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування пасажирів в аеропортах підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, зв`язку та дотримання вимог щодо використання приаеродромної території.

37. Статтею 72 ЗК України встановлено, що до земель авіаційного транспорту належать землі під службовими об`єктами, що забезпечують роботу авіаційного транспорту.

На приаеродромній території відповідно до закону запроваджується особливий режим використання земель.

38. Згідно з пунктами 56-57, 60, 64 Положення №954 місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).

39. Відповідно до статей 1 та 2 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

40. Відповідно до частин першої - восьмої статті 29 Закону №3038-ІV основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Містобудівні умови та обмеження серед іншого містять: гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.

41. Судами попередніх інстанцій у цій справі встановлено, що Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради не вчинені дії щодо погодження здійснення будівництва зазначеного вище об`єкта з Державіаслужбою.

42. Отже, при видачі забудовнику містобудівних умов щодо забудови земельної ділянки за вказаною вище адресою Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради не враховано наявність планувальних обмежень, які передбачають, що земельна ділянка, розташована за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 знаходиться у межах приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», що підтверджується наявними у справі доказами і що очевидно було відомо всім зацікавленим особам станом на час розробки та затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для вказаного об`єкта будівництва.

43. Також судами попередніх інстанцій встановлено, що територія, на якій передбачалось будівництво об`єкта, входить до зони радіусом 10 км від контрольної точки аеродрому, а відтак на неї поширюються загальні обмеження ведення господарської діяльності, запровадженні для приаеродромних територій.

44. Відповідно до частини третьої статті 69 ПК України визначення умов забудови використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

45. За такого правового регулювання і встановлених обставин справи Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради не міг не знати про знаходження об`єкта будівництва на приаеродромній території та мав перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час видачі містобудівних умов та обмежень. Проте ухилився від дій, які він повинен був здійснити в силу закону та покладених на нього обов`язків, що є протиправною бездіяльністю цього відповідача, про що обґрунтовано зазначив суд апеляційної інстанції.

46. Разом із тим, будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 завершено, Управлінням ДАБК Одеської міської ради видані сертифікати серія ОД №162180501484 від 19.02.2018; серія ОД №162180501495 від 19.02.2018; серія ОД №162180781179 від 19.03.2018; серія ОД №162180781134 від 19.03.2018; серія ОД №162193380675 від 04.12.2019; серія ОД №162193380703 від 04.12.2019; серія ОД №162193291963 від 25.11.2019; серія ОД №162183602802 від 26.12.2018; серія ОД №1622003262177 від 05.02.2020, а відтак містобудівні умови забудови земельної ділянки вичерпали свою дію.

47. За подібних правовідносин Верховний Суд у постановах від 20.07.2022 по справі №826/4889/18, від 07.06.2023 по справі №826/4919/18 зробив правовий висновок щодо застосування норм права, зокрема статті 69 ПК України, у взаємозв`язку з нормами статті 245 КАС України, який полягає у тому, що не підлягають задоволенню позовні вимоги до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині визнання протиправної бездіяльності щодо непогодження визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва з Державіаслужбою та зобов`язання вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва, оскільки вчинення Управлінням архітектури та містобудування дій щодо погодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за вказаною вище адресою після того як містобудівні умови забудови земельної ділянки вичерпали свою дію завершенням будівництва не призведе до відновлення порушених прав у сфері містобудівної діяльності. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від такого висновку і приходить до переконання в тому, що в цій частині суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та скасував законне рішення суду першої інстанції, що є підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції в цій частині та залишення в силі рішення суду першої інстанції відповідно до вимог статті 352 КАС України.

Керуючись статтями 327, 345, 349, 350, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Колективного підприємства «Будова» задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, якою визнано протиправною бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 з Державної авіаційної служби України та визнано протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень №01-06/36 (№21) забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Михайлівська, 8 - скасувати і в цій частині залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 1 березня 2021 року.

У іншій частині постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та рішення Одеського окружного адміністративного суду від 1 березня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М.Шарапа

Судді: А. А. Єзеров

С.М.Чиркін