Постанова

від 23.01.2024 по справі 814/525/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2024 року

м. Київ

справа №814/525/18

адміністративне провадження № К/9901/1365/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2018 (судді - Шеметенко Л.П., Стас Л.В., Турецька І.О.)

у справі за позовом Дочірнього підприємства "Маліцький-Агро" до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання протиправними дій та скасування рішень.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Дочірнє підприємство "Маліцький-Агро" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства 10.11.2017, які оформлено актами перевірок №610-ДК/1563/АП/09/01/-17, №610-ДК/1564/АП/09/01/-17; №610-ДК/1565/АП/09/01/-17; актами обстеження земельних ділянок №610-ДК/552/АО/10/01/-17, №610-ДК/553/АО/10/01/-17, №610-ДК/554/АО/10/01/-17, на підставі яких нараховано збитки у сумах 36002,57 грн., 21161,25 грн. та 32824,05 грн.;

- визнати протиправними та скасувати приписи від 10.11.2017 №610-ДК/0389Пр/03/01/-17; від 13.11.2017 №610-ДК/0390Пр/03/01/-17, від 16.11.2017 №610-ДК/0398Пр/03/01/-17.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що між Дочірнім підприємством "Маліцький-Агро" та Баштанською районною державною адміністрацією були укладені договори оренди земельних ділянок, загальною площею 137,17 га, строк дії яких встановлений до 05.09.2017.

11.10.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області прийнято наказ № 610-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, згідно якого державному інспектору Гострик Т.В. доручено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки використання земель загальною площею 137,17 га в межах території Мар`ївської сільської ради Баштанського району Миколаївської області у термін з 12.10.2017 по 12.11.2017.

10.11.2017 державним інспектором у присутності в.о. директора Дочірнього підприємства "Маліцький-Агро" проведено перевірку та обстеження земельних ділянок, які знаходяться в адміністративних межах Мар`ївської сільської ради Баштанського району Миколаївської області, загальною площею 137,17 га, в тому числі, і земельних ділянок, площею 29,11 га, 17,10 га та 26,54 га.

За результатами проведення перевірки складено акти від 10.11.2017 №610-ДК/1563/АП/09/01/-17, №610-ДК/1564/АП/09/01/-17; №610-ДК/1565/АП/09/01/-17, а також акти обстеження земельних ділянок від 10.11.2017 №610-ДК/552/АО/10/01/-17, №610-ДК/553/АО/10/01/-17, №610-ДК/554/АО/10/01/-17.

В ході проведення перевірки державним інспектором було встановлено, що Дочірнім підприємством "Маліцький-Агро" здійснено самовільне зайняття земельних ділянок в межах Мар`ївської сільської ради, площею 29,11 га, 17,10 га та 26,54 га.

Встановлено, що на момент проведення перевірки вказані земельні ділянки оброблені сільськогосподарською технікою та засіяні озимою сільськогосподарською культурою (ячменем). Правовстановлюючі документи на право на земельні ділянки, зареєстровані у встановленому порядку відсутні, чим порушено норми статей 125, 126 Земельного кодексу України.

На підставі вищезазначених актів, відповідачем виписані приписи про необхідність усунення порушень шляхом оформлення права оренди на земельні ділянки у встановленому законодавством порядку у 30 денний строк:

- від 10.11.2017 №610-ДК/0389Пр/03/01/-17;

- від 13.11.2017 №610-ДК/0390Пр/03/01/-17,

- від 16.11.2017 №610-ДК/0398Пр/03/01/-17.

Крім того, за результати проведення перевірки були складені протоколи про адміністративне правопорушення від 10.11.2017 №610-ДК/0389П/07/01/-17; від 13.11.2017 №610-ДК/0387П/07/01/-17, від 16.11.2017 №610-ДК/0395П/07/01/-17.

За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення, відповідачем винесені постанови №610-ДК/0376По/08/01/-17 від 13.11.2018, №610-ДК/037По/08/01/-17 від 16.11.2018 та №610-ДК/038По/08/01/-17 від 17.11.2018, якими визнано винними позивача у вчиненні адміністративного правопорушення (самовільне зайняття земельних ділянок) та накладено штраф по 340,00 грн.

Позивач, вважаючи дії щодо проведення перевірки, складання актів та приписів такими, що порушують його права, звернувся до суду з позовною заявою.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.06.2018 в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовний вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач наділений повноваженнями на здійснення перевірок за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

Також суд першої інстанції виходив з того, що акт перевірки є службовим документом та носієм доказової інформації. Складання, підписання, надсилання акта перевірки державного інспектора в сфері контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області не породжує для позивача настання юридичних наслідків, не впливає на права і обов`язки, висновки за наслідками перевірки без відповідного рішення суб`єкта владних повноважень не є обов`язковим для виконання.

Також суд першої інстанції виходив з того, що факт використання позивачем земельних ділянок, які були об`єктом перевірок, підтверджений актами обстеження і на час розгляду справи позивачем не спростований. Суд не бере до уваги посилання позивача на те, що ним вчинялись дії на укладення додаткових угод, оскільки як вбачається із доповідної записки Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, 03.10.2017 позивачу направлено повідомлення щодо відмови в поновлені договорів оренди землі та рекомендовано повернути землі державі. Також, факт направлення такого повідомлення підтверджений і самим позивачем у позові. В свою чергу, позивачем не надано доказів повернення земельної ділянки землевласнику, або правовстановлюючих документів, що підтверджують право користування земельними ділянками.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2018 рішення суду першої інстанції скасовано. Позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області при проведенні перевірки не було дотримано жодної вимоги Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності " із врахуванням положень Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що з огляду на недотримання відповідачем вимог чинного законодавства при проведенні перевірки, така перевірка вважається незаконною та не створює правових наслідків, а тому прийняті за результатом такої перевірки приписи є протиправними.

Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що відсутність у Дочірнього підприємства "Маліцький-Агро" на момент здійснення перевірки, правовстановлюючих документів на спірну земельну ділянку обумовлено неналежним виконанням відповідачем своїх обов`язків, у зв`язку з чим, в подальшому судом рішенням було визнано поновленими укладені позивачем договори оренди земельних ділянок.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема відповідач покликається на те, що державним інспектором перевірялись земельні ділянки та наявність або відсутність документів (рішення відповідного органу, або ж вчинений правочин), які б підтверджували, а бо спростовували право на земельну ділянку особи, яка її використовує, а не господарська діяльність особи, щодо виробництва, виготовлення та реалізації продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність, яка проводиться на земельних ділянках, що стали об`єктом перевірки.

Також відповідач покликається на те, що об`єкт, підстави та спосіб проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель визначені положеннями Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та Закону України "Про охорону земель", а тому, висновок суду апеляційної інстанції щодо застосування до спірних правовідносин Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним.

Також відповідач покликається на те, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1104 на Держгеокадастр та його територіальні органи не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відповідач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити судові рішення без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

За правилами ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Статтею 4 Закону №963-IV передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Згідно зі ст. 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

За наведеного правового регулювання, державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель, державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Ключовим у справі, яка розглядається, є питання чи поширюється на правовідносини щодо державного контролю за використанням та охороною земель положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Так, Верховний суд у складі судової палати, вирішуючи питання застосування положень Закону № 877-V у подібних правовідносинах, у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 сформував наступні висновки:

"1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;

2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;

3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності)."

Крім того, в подальшому, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" від 28.04.2021 №1423-IX в Закони України "Про охорону земель" та "Про державний контроль за використанням та охороною земель" було внесено зміни, згідно яких порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Крім того, відповідно до Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

За таких обставин та правового регулювання, враховуючи сформовану практику Верховного Суду, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку щодо протиправності дій відповідача по проведенню перевірки позивача та постановив рішення про задоволення позовних вимог.

Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на те, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1104 на Держгеокадастр та його територіальні органи не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним, оскільки така постанова була прийнята уже після проведення відповідачем перевірки.

Доводи касаційної скарги в цілому не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і зводяться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2018 у справі № 814/525/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук