Постанова

від 23.01.2024 по справі 160/14282/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 січня 2024 року м. Дніпросправа № 160/14282/23Суддя І інстанції Єфанова О.В.

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),

суддів: Коршуна А.О., Сафронової С.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року у справі за адміністративним позовом керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 16» Дніпровської міської ради, третя особа Дніпровська міська рада про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 16» Дніпровської міської ради (код ЄДРПОУ 01984624), адреса: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 12608, що розташоване за адресою: м. Дніпро, вул. Перемоги, 113, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;

- зобов`язати Комунальне некомерційне підприємство «Міська клінічна лікарня № 16» Дніпровської міської ради вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 12608, розташованого за адресою: м. Дніпро, вул. Перемоги, 113, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;

В обґрунтування позову зазначає, що відповідачами допущена протиправна бездіяльність щодо невжиття достатніх заходів для приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №12608, що розміщене за адресою: : м. Дніпро, вул. Перемоги, 113.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року у задоволенні позову було відмовлено.

Не погодившись з даним рішенням суду Дніпропетровська обласна прокуратура подала на нього апеляційну скаргу в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що суд фактично встановив наявність порушень інтересів держави у забезпеченні персоналу лікарні та осіб, що знаходяться на лікуванні в НКП «Міська клінічна лікарня № 16 ДМР», які в умовах воєнного стану повинні мати можливість скористатись укриттям цивільного захисту у випадку необхідності, а стосовно органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, висловив суперечливі висновки та зазначив, що прокурор одним із позивачів визначив ГУ ДСНС у Дніпропетровській області і не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. При цьому навів основні завдання та повноваження ДСНС, відповідно до «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою КМУ від 16.12.2015 № 1052, в тому числі, щодо здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням (пункт 6), та пунктів 16, 48,51 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, без урахування змін, внесених до пункту 48 Законом № 2655-IX від 06.10.2022, щодо можливості звернення органів ДСНС до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом. Суд першої інстанції, відмовивши у задоволенні законного та обґрунтованого позову прокурора з формальних підстав, фактично позбавив державу в особі ГУ ДСНС в Дніпропетровській області можливості виконати конституційний обов`язок щодо спонукання балансоутримувача можливості виконати конституційний обов`язок щодо спонукання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у належний стан.

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу КНП «Міська клінічна лікарня № 16» Дніпровської міської ради просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на території Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 16» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. Перемоги, 113, розташована захисна споруда цивільного захисту - сховище № 12608, яке в умовах військової агресії російської федерації проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), є обмежено готовим до використання за призначенням, у зв`язку із чим воно не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Відповідно до паспорту захисної споруди цивільного захисту сховища № НОМЕР_1 , складеного 17.02.2020 встановлено, що за адресою: м. Дніпро, вул. Перемоги, 113 розташована споруда цивільного захисту № 12608, що з вересня 1971 року введена в експлуатацію. Призначення сховища у мирний час - вільне.

Технічною складовою паспорту захисної споруди також встановлено, що сховище №12608 окремо розташоване та належить до ІІ класу сховищ, загальна площа якого становить 176,7 м.кв., загальний об`єм 575,0 м.куб., місткість 220 осіб, кількість входів - 1, кількість аварійних виходів - 1, кількість дверей і ставень (марка або шифр): захисно-герметичних дверей не має, герметичні двері не працюють, вентилятори не працюють, вимірювальні прилади відсутні, запірна арматура системи водопостачання не працює.

Актом технічної інвентаризації захисної споруди цивільного захисту (цивільної оборони) (сховища, ПРУ) № 12608 від 27.11.2017 також зафіксовано, що захисна споруда введена в експлуатацію у вересні 1971 року, форма власності сховища - комунальна, балансоутримувачем сховища станом на дату проведення технічної інвентаризації був КЗ «ДМЛ № 15» ДОР. На захисну споруду виготовлені облікова картка та паспорт, однак внесення даних про захисну споруду до електронної бази МНС не готове до прийому.

Рішенням Дніпровської міської ради № 68/31 від 25.04.2018 «Про надання згоди на передачу зі спільної власності у комунальну власність територіальної громади міста Дніпра комунальних закладів охорони здоров`я Дніпропетровської обласної ради та їх майна», надано згоду на передачу зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області у комунальну власність територіальної громади міста Дніпра комунальних закладів Дніпропетровської обласної ради (юридичних осіб) та їх майна згідно з переліком, серед яких Комунальний заклад «Дніпропетровська міська лікарня №15» Дніпропетровської обласної ради за адресою: вул. Перемоги, 113 у м. Дніпрі, що підтверджено додатком до рішення № 68/31 від 25.04.2018.

Рішенням Дніпровської міської ради № 73/52 від 18.12.2019 «Про реорганізацію КНП «МЛ № 15» ДМР шляхом приєднання до КНП «МКЛ №16» ДМР», реорганізовано Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 15» Дніпровської міської ради з припиненням як юридичної особи шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня №16» Дніпровської міської ради.

Після приєднання (реорганізації) КНП «МЛ №15» ДМР, захисна споруда № 12608 була прийнята 05.02.2020 на баланс КНП «МКЛ №16» ДМР.

Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 12.01.2022, комісією у складі медичного директора, заступника медичного директора, заступника генерального директора, інженера з охорони праці та у присутності фахівця з питань цивільного захисту, проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) №12608, розташованого за адресою: вул. Перемоги, 113 та встановлено, що балансоутримувачем захисної споруди на час складання акту є КНП «МКЛ № 16» ДМР. Також встановлено загальний стан приміщень, які є сирими із ознаками підтоплення та санітарний стан яких незадовільний.

За результатами вищевказаної перевірки стану готовності визначено, що сховище №12608 не готове до використання.

Аналогічні перевірки стану готовності до використання зазначеної захисної споруди проведено балансоутримувачем із залученням фахівця з питань цивільного захисту 30.09.2022 та останній раз 16.02.2023, відповідно до яких зафіксовано обмежену готовність захисної споруди до використання за призначенням, що потребує капітального ремонту, про що також складені відповідні Акти.

Так, зокрема актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № 12608 від 16.02.2023 зафіксовано, що загальний стан споруди обмежено працездатний, санітарний стан незадовільний, приміщення сирі із ознаками підтоплення, система вентиляції пошкоджена корозією, вентиляція не працює, є ознаки порушення гідроізоляції, план приведення захисної споруди у готовність відсутній.

Рішенням Дніпровської міської ради № 23/59 від 22.07.2020 «Про затвердження Програми «Безпечне місто» на 2021-2025 роки» затверджено програму, що визначає пріоритетні напрямки діяльності органів місцевого самоврядування м.Дніпра для забезпечення якісного виконання комплексу заходів, що сприятимуть безпечному життю, відпочинку мешканців міста, безпеці всіх учасників дорожнього руху, запобіганню виникненню надзвичайних ситуацій.

Рішенням Дніпровської міської ради від 24.03.2021 № 14/5 «Про внесення змін до рішення ДМР від 22.07.2020 № 23/59 «Про затвердження Програми Безпечне місто» на 2021-2025 роки», Комунальним підприємствам та установам на балансовому утриманні яких перебувають захисні споруди, в рамках Програми передбачено щорічне виділення коштів на підтримку у стані готовності за призначенням захисних споруд, у тому числі проведення експертиз, реконструкцію, ремонтів, технічного переоснащення, а також здійснення поточних витрат.

Крім того, протоколом міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Дніпровської міської ради № 8 від 13.05.2021, затверджено План заходів щодо покращення стану утримання захисних споруд цивільного захисту у місті Дніпрі, в якому, серед іншого зазначено, що під час формування бюджетів усіх рівнів необхідно передбачити видатки на утримання захисних споруд цивільного захисту та відповідальним виконавцем цього заходу зазначено саме балансоутримувачів захисних споруд.

В позовній заяві прокурором зазначено, що від адміністрації КНП «МКЛ № 16» ДМР до департаменту охорони здоров`я населення Дніпровської міської ради не надходило запитів щодо виділення коштів, передбачених Програмою «Безпечне місто» на 2021-2025 роки, затвердженою рішенням міської ради від 22.07.2022 № 23/59 (зі змінами), на виконання заходів щодо приведення захисної споруди цивільного захисту до готовності із зазначенням переліку видів робіт, які планується провести, та розрахунків прогнозованих витрат.

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області листом № 4905-5734/4903 від 19.09.2022 повідомило окружну прокуратуру про те, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється саме суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів.

З метою вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховище № 12608 Центральна окружна прокуратура міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернулась до суду з даним позовом.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі Закон №1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (частина третя статті 23 Закону №1697-VII).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (частина четверта статті 23 Закону №1697-VII).

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя статті 53 КАС України).

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 КАС України).

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

«Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Визначаючи у даній справі порушення «інтересів держави», прокурор зазначає про те, що невиконання та порушення вимог законодавства України у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) призводить до порушення інтересів держави та встановлення державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності.

Прокурор також зазначив, що невиконання Комунальним некомерційним підприємством «Міська клінічна лікарня № 16» Дніпровської міської ради обов`язків балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту фактично унеможливлює виконання функцій органами Державної служби України з надзвичайних ситуацій, покладених на них як спеціально уповноважений орган у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту. Отже прокурор вважає, що бездіяльність Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 16» Дніпровської міської ради прямо порушує інтереси Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровської області.

У пунктах 39, 40, 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 зауважено, що, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

У вказаній справі, прокурор звернувся до суду та визначив Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області органом, який є компетентним у даних правовідносинах.

При цьому, прокурором зазначено, від адміністрації КНП «МКЛ № 16» ДМР до департаменту охорони здоров`я населення Дніпровської міської ради не надходило запитів щодо виділення коштів, передбачених Програмою «Безпечне місто» на 2021-2025 роки, затвердженою рішенням міської ради від 22.07.2022 № 23/59 (зі змінами), на виконання заходів щодо приведення захисної споруди цивільного захисту до готовності із зазначенням переліку видів робіт, які планується провести, та розрахунків прогнозованих витрат.

В той же час з матеріалів справи вбачається, що у відповідь на лист Департамету охорони здоров`я населення Дніпровської міської ради № 5/16-22440 від 15.06.2020 р. про розробку міської програми «Безпечне місто», КНП «МКЛ № 16» ДМР 16.07.2020 року листом № 412/2 надало інформацію у вигляді таблиць на додатках № 1- № 3 про фінансову потребу на капітальний ремонт, оснащення, утримання та розробку проекту ремонту захисної споруди № 120608 на період з 2021 р. по 2025 р. на загальну суму 70 млн. грн. по програмі «Безпечен місто).

14.06.2021 року листом № 264/6 КНП «МКЛ № 16» ДМР повідомляла керівництво адміністрації Шевченківського району Дніпровської міської ради про ненадання коштів місцевим бюджетом на реконструкцію даної захисної споруди.

В той же час прокурором або ДСНС перед центральним органом виконавчої влади (КМУ), Дніпропетровською обласною військовою адміністрацією жодного подання або припису щодо вимог про здійснення належного фінансування капітального ремонту захисної споруди № 12608 не ставилося, також подання не було адресовано до КНП «МКЛ № 16» ДМР.

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області листом № 4905-5734/4903 від 19.09.2022 повідомило окружну прокуратуру про те, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється саме суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів.

У пунктах 68, 69 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, Суд зазначив, що, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). Аналогічний припис закріплений у частині четвертій статті 56 ЦПК України, чинного з 15 грудня 2017 року.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Вирішуючи питання щодо наявності компетенції у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області у здійсненні відповідних функцій у спірних правовідносинах, а також наявність повноважень щодо звернення до суду з таким позовом, колегія суддів виходить з наступного.

Прокурор, звернувшись із цим позовом визначив позивачем ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та заявив позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності КНМ «Міська лікарня № 16» Дніпровської міської ради, про зобов`язання її вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 32 Кодексу цивільного захисту України до захисних споруд цивільного захисту належить протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості та дії звичайних засобів ураження.

Утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів (частина восьма статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України із змінами, внесеними згідно із Законом №2228-IX від 21.04.2022).

Згідно із пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

«Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту» затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 №579 (далі Вимоги).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Вимог).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Вимог).

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями ДСНС, згідно із пунктом 3 Положення №1052, є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

ДСНС відповідно до покладених на неї завдань (пункт 4 Положення №1052):

здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням (пункт 6);

здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту (пункт 7);

організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання (пункт 39);

складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пункт 48);

застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки (пункт 52).

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Поряд із цим, вказаним Законом від 21.04.2022 №2228-IX Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», (із змінами внесеними до пункту 48 згідно із Законом № 2655-IX від 06.10.2022) згідно із пунктами 16, 48, 51 якою такий суб`єкт владних повноважень:

реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16);

звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом (пункт 48);

перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51).

Виходячи з аналізу вищевказаних правових норм зазначає, що законодавством передбачено право Управління, як суб`єкта владних повноважень при застосованні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування та з інших питань, визначених законом (п. 48 Кодексу цивільного захисту).

Частиною третьою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи (у разі їх утворення).

Апеляційний суд зазначає, що предметом спору є: зобов`язання відповідача вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту сховища № 12608, що розташоване за адресою: м. Дніпро, вул. Перемоги, 113, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;.

При цьому, апеляційний суд зазначає, що прокуратура, вказавши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області), не зазначила причини, які перешкоджають зазначеному уповноваженому органу держави виконувати покладені на нього функції державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, які реалізовуються, зокрема, шляхом звернення до суду з відповідними вимогами.

Крім того, у матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази того, що у спірних правовідносинах органи ДСНС не мали об`єктивної можливості у законодавчо встановленому порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування до КНП «Міська клінічна лікарня № 16» Дніпровської міської ради для усунення виявлених порушень, а прокурор в межах своєї компетенції реагував щодо вказаного суб`єкта.

Таким чином, аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи у їх сукупності, апеляційний суд зазначає, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів також звертає увагу, що сформульована прокурором позовна вимога про зобов`язання «вжити заходів» виключає можливість як добровільного, так і примусового виконання судового рішення внаслідок незазначення певних (тобто конкретних дій), які повинен вчинити відповідач.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) із цим позовом.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постанові від 11 лютого 2021 року у справі №0440/6931/18.

Суд першої інстанції, з урахуванням правової позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 09.10.2019 у справі № 0440/4892/18 вірно зазначив, що відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави також може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо повернення такої позовної заяви.

Виходячи з викладеного суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, передбачені ст. 317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.

Керуючись п.1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня набрання законної сили.

В повному обсязі постанова складена 23 січня 2024 року.

Головуючий - суддяД.В. Чепурнов

суддяА.О. Коршун

суддяС.В. Сафронова