Рішення

від 29.01.2024 по справі 260/9416/23

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2024 року м. Ужгород№ 260/9416/23 Закарпатський окружний адміністративний суд у складі: головуючого - судді Рейті С.І., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Управління міського господарства Мукачівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма Будінвестальянс», про визнання протиправним та скасування висновку, -

ВСТАНОВИВ:

Управління міського господарства Мукачівської міської ради (далі позивач) звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (далі відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма Будінвестальянс» (далі третя особа), яким просить визнати протиправним та скасувати Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-05-26-004569-a, а також зобов`язання здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень.

В обгрунтування позовних вимог зазначено, що 05.10.2023 року на веб-порталі Уповноваженого органу (режим доступу - https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2023-05-26-004569-a), Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області опубліковано рішення про проведення моніторингу, під яким слід розуміти наказ від 04.10.2023 42-з «Про початок моніторингу процедур закупівель». 13.10.2023 року відповідачем 2 опубліковано Висновок про результати моніторингу закупівлі по предмету закупівлі: Поточний ремонт проїзної частини по вул. Духновича Олександра в м. Мукачево, 10765850 UAH, 45230000-8, ДК021, 1, послуга, номер закупівлі UA-2023-05-26- 004569-а.

З констатуючої частини висновку вбачається, що предметом аналізу були наступні питання: визначення предмету закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі», Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», па період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року № 1178; розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладення договору про закупівлю, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності надання інформації, документів у випадках передбачених Законом.

За результатами аналізу питання розміщення та оприлюднення інформації про закупівлю встановлено порушення вимог пункту 4-1 Постанови KMУ №710.

За результатами аналізу питання відповідності тендерної документації вимогам законодавства встановлено порушення абзацу 1 частини третьої статті 22 Закону та пункту 47 Особливостей.

Опрацювавши висновок про результати моніторингу закупівлі, проаналізувавши вимоги чинного законодавства України, що регулює спірні правовідносини, врахувавши мотиви та підстави, що слугували його наданню, Управління міського господарства Мукачівської міської ради просить суд визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу закупівлі, а також про зобов`язання здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень.

Вказує, що положення постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 для органів місцевого самоврядування носять виключно рекомендаційний, а не імперативний характер. Також, позивач вважає, що при формуванні висновку, відповідачем не враховано того факту, що за даними річного плану закупівель на 2023 рік, джерелом фінансування закупівлі, яка була предметом моніторингу, були кошти місцевого бюджету.

Крім того, зазначає, що 18.09.2023 року на веб сайті Мукачівської міської ради було оприлюднено обгрунтування технічних і якісних характеристик предмета закупівлі, однак, вказані обставини не були враховані відповідачем.

Також, зазначає, що станом на момент затвердження і оприлюднення тендерної документації в замовника відсутня можливість самостійно перевірити інформацію по переможцю із Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов`язані з корупцією правопорушення, у зв`язку з тимчасовими обмеженнями доступу до такого НАЗК.

Одночасно, вказує, що абз. 1 ч. 3 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що тендерна документація може містині іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації. Дана норма не містить жодних імперативних норм, тому Замовником не було порушено зазначену вимогу Закону.

Ухвалою судді від 23.11.2023 року відкрито провадження у адміністративній справі та справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Західний офіс Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, ознайомившись із позовною заявою Управління міського господарства Мукачівської міської ради про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-05-26-004569-a, не погоджується із обгрунтуваннями позивача, що викладені у позовній заяві, позов не визнає повністю та ним подано відзив на позовну заяву наступного змісту.

На виконання вимог чинного законодавства, що регулює діяльність органу державного фінансового контролю в Україні, Управлінням відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону № 922-VIII, підпункту 12 пункту 4 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 22.02.2022 № 1 13 та на підставі наказу Управління від 04.10.2023 № 42-з «Про початок моніторингу процедур закупівель» проведено моніторинг процедури закупівлі UA-2023-05-26-004569- а, в частині дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель.

Висновок оприлюднено на офіційному веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель з дотриманням усіх вимог передбачених наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 року № 552 «Про затвердження форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі та порядку його заповнення», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.10.2020 року за № 958/35241.

Щодо порушення Замовником вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів», а саме: Замовником, який є головним розпорядником бюджетних коштів, не оприлюднено обгрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель, вказує, що проведеним під час моніторингу аналізом інформації наявної на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів (на сайті Мукачівської міської ради https://mukachcvo-rada.gov.ua/) встановлено, що на вищезазначеному веб-сайті розміщено лише посилання на ID: UA-2023-05-26- 004569-а, тобто на оголошення, розміщене в електронній системі закупівель на сайті prozorro, а обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, очікуваної вартості предмета закупівлі та/або розміру бюджетного призначення за процедурою закупівлі UA-2023-05-26-004569-a на офіційному веб-сайті Мукачівської міської ради не розміщено.

Таким чином, Замовником (як головним розпорядником бюджетних коштів) не забезпечено оприлюднення обгрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, чим порушено вимогу пункту 4-1 Постанови КМУ № 710.

Щодо порушення Замовником абз. 1 ч. 3 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 47 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, а саме: не відповідність тендерної документації Замовника вимогам законодавства, вказує, що відповідно до вимог абзацу 15 пункту 47 Особливостей № 1178 переможець процедури закупівлі повинен надати замовнику документи, що підтверджують відсутність підстав, зазначених у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці чотирнадцятому пункту 47 Особливостей № 1178. При цьому, надання замовнику документів, що підтверджують відсутність підстав, зазначених у підпунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 пункту 47 Особливостей № 1178 передбачено для учасника процедури закупівлі, а не для переможця процедури закупівлі.

Окрім цього, Замовником у підпункті 4.6 пункту 4 Розділі 6 «Результати торгів та укладання договору про закупівлю» тендерної документації передбачено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків: «погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення».

В той же час, предметом закупівлі є послуги, про що свідчить тендерна документація та оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями. При цьому, вказана підстава зміни істотних умов договору про закупівлю застосовується замовниками в разі, якщо предметом закупівель є товари, про що свідчить підпункт 2 пункту 19 Особливостей № 1178.

Щодо вимоги Управління здійснити заходи щодо не допущення у подальшому виявлених порушень (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо), зазначає, що оскільки у констатуючій частині висновку зазначається про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть га обставини допущення порушення) та зобов`язання щодо їх усунення, Управлінням в констатуючій частині оспорюваного Висновку (II. КОНСТАТУЮЧА ЧАСТИНА) зафіксовано конкретні порушення при здійсненні публічної закупівлі UA-2023-05-26-004569-a і надано йому детальне обгрунтування. В контексті деталізованих обставин порушень міститься зобов`язання щодо їх усунення.

Дослідивши наявні в матеріалах справи докази, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Судом встановлено, що Управлінням міського господарства Мукачівської міської ради оприлюднено тендерну документацію на закупівлю послуг: Поточний ремонт проїзної частини по вул. Духновича Олександра в м. Мукачево (Код ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь).

14.06.2023 року між Управлінням міського господарства Мукачівської міської ради та ТОВ «Будівельна фірма Будінвестальянс» укладено договір № 135-17-П.

В порядку та на умовах, визначених цим Договором, «Замовник» доручає, а «Підрядник» бере на себе зобов`язання виконати роботи по об`єкту будівництва «Поточний ремонт проїзної частини по вул. Духновича Олександра в м. Мукачево» (ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь (надалі - Роботи), а «Замовник» зобов`язується прийняти та оплатити такі роботи.

Склад та обсяг робіт, що доручаються «Підряднику» визначені дефектним актом та кошторисною документацією у порядку, встановленому чинним законодавством України.

Загальна сума Договору становить: 10756177,34 грн., в тому числі ПДВ, що станом на дату укладення Договору дорівнює загальній вартості робіт.

03.08.2023 року Державна аудиторська служба листом №003100-18/8714-2023 звернулась до Офісів Держаудитслужби та їх управлінь в областях Про надання доручення, в якому з метою оптимізації контролю у сфері закупівель і досягнення максимальної ефективності в реалізації основних завдань, передбачених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Держаудитслужба доручає офісам Держаудитслужби та їх управлінням в областях провести до 01.11.2023 року моніторинг процедур закупівель згідно з переліком, наведеним у додатку.

Відповідно до Додатку доручено Управлінню Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, відповідно до пункту 4 частини другої статті 8 Закону України Про публічні закупівлі, провести моніторинг закупівлі UA- 2023-05-26-004569-а (а.с. 219).

04.10.2023 року наказом Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області Про початок моніторингів процедур закупівель № 42-3, відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі», пп. 12 п. 4 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, затвердженого наказом Держаудитслужби від 22.02.2022 року № 113, наказано почати моніторинги процедур закупівель відповідно до переліку, що додається, зокрема, моніторинг закупівлі UA- 2023-05-26-004569-а (а.с. 218).

Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2023 рік Управління міського господарства Мукачівської міської ради, оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями, тендерну документацію, затверджену протокольним рішенням уповноваженої особи від 26.05.2023 року, тендерну пропозицію ТОВ «Будівельна Фірма Будінвестальянс», повідомлення про намір укласти договір від 06.06.2023 року; договір від 14.06.2023 року № 135-17-П на суму 10756177,34 грн., додаткова угода від 28.09.2023 року № 1, відповідь Замовника на запит Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області від 09.10.2023 року.

13.10.2023 року на офіційному веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель «Prozorro» оприлюднено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA- 2023-05-26-004569-а від 13.10.2023 року (а.с.220-224).

Зі змісту вказаного висновку, проведеним моніторингом встановлено порушення Управлінням міського господарства Мукачівської міської ради вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів», а саме: Замовником, який є головним розпорядником бюджетних коштів, не оприлюднено обгрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель та порушення вимог абз. 1 ч. 3 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 року № 922-VIII та пункту 47 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного етапу в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року № 1178, а саме: не відповідність тендерної документації Замовника вимогам законодавства.

З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель при укладанні договору про закупівлю, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області зобов`язало здійснити заходи щодо не допущення у подальшому виявлених порушень (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо), та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись із висновком про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-05-26-004569-а, позивач звернувся до суду з даним позовом про його скасування.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939).

Відповідно до ст. 2 Закону № 2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

У той же час, згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України (далі - Положення № 43), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016 року, Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба, відповідно до п.п.3 п.4 Положення, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до пп. 9 п. 4 Положення відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Відповідно до п. 7 Положення, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

У той же час, відповідно до ст. 5 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII (далі - Закон), проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.

Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.

Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місце знаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року № 43 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 2 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно пункту 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Згідно із пунктом 1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затверджене наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 року №23, у складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі - управління).

На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Як уже зазначено судом, відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону № 922-VIII, підпункту 12 пункту 4 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 22.02.2022 року № 113 та на підставі наказу Управління від 04.10.2023 року № 42-з «Про початок моніторингу процедур закупівель» проведено моніторинг процедури закупівлі UA-2023-05-26-004569.

Так, в ході проведення моніторингу за результатами аналізу питання оприлюднення інформації про закупівлю установлено, зокрема, що Замовником (як розпорядником бюджетних коштів) не забезпечено оприлюднення обгрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, чим порушено вимогу п. 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11.10.2016 року № 710.

Під час моніторингу Управлінням через електронну систему закупівель надано Замовнику запит щодо надання інформації, зокрема, щодо надання посилання на сторінку веб-сайту, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, очікуваної вартості предмета закупівлі.

На вказаний запит Замовником надано відповідь, у якій зазначено, що Замовник не мас власного веб-сайту (або офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів), на якому могло би бути розміщено обгрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі, відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами). Та, зауважено, що Управлінням міського господарства Мукачівської міської ради закупівлі проводяться у відповідності до Закону та Особливостей. Обгрунтування технічних та якісних характеристик закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі розміщено на офіційному сайті Мукачівської міської ради за посиланням https:// mukachevo- rada.gov.ua/news/upravlinniam-miskohohospodarstva-oholosheno-vidkryti-torhy-18092023.

Однак, проведеним під час моніторингу аналізом інформації наявної на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів (на сайті Мукачівської міської ради https://mukachcvo-rada.gov.ua/) встановлено, що на вищезазначеному веб-сайті розміщено лише посилання на ID: UA-2023-05-26-004569-а, тобто на оголошення, розміщене в електронній системі закупівель на сайті prozorro, а обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, очікуваної вартості предмета закупівлі та/або розміру бюджетного призначення за процедурою закупівлі UA-2023-05-26-004569-a на офіційному веб-сайті Мукачівської міської ради не розміщено.

В контексті наведеного, суд зазначає, що з метою ефективного використання державних коштів Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 11.10.2016 року № 710 № «Про ефективне використання державних коштів», якою затвердив заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету (далі - Постанова №710).

Відповідно до підпункту 1 пункту 4 Постанови № 710 рекомендовано з урахуванням затверджених цією постановою заходів: органам місцевого самоврядування - затвердити заходи щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, а також забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Пунктом 4-1 Постанови №710 визначено, що головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити:

-обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі;

-оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

В подальшому, 16.12.2020 року Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову № 1266 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 року № 631 і від 11.10.2016 року №710», якою доповнено постанову № 710 пунктом 4-1 такого змісту:

«Головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити: обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі; оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель».

Тобто, з 19.12.2020 року пунктом 4-1 вказаної постанови головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня) доручено забезпечити, а підпунктом 1 пункту 4 зазначеної постанови органам місцевого самоврядування рекомендовано оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті.

Таким чином, виникає конкуренція застосування загальної норми, передбаченої підпунктом 1 пункту 4 Постанови № 710 та спеціальної норми, передбаченої пунктом 4-1 Постанови № 710.

Необхідно підкреслити, що вказана Постанова №710 розмежовує та містить окремі вимоги до органів місцевого самоврядування та до головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня).

Водночас, варто зауважити, що суб`єкти правовідносин, який підпадає під дію норм права, передбачених підпунктом 1 пункту 4 та пунктом 4-1 Постанови № 710, можуть мати наступний набір юридичних ознак:

1) орган місцевого самоврядування, що має статус головного розпорядника бюджетних коштів;

2) орган місцевого самоврядування, що не має статусу головного розпорядника бюджетних коштів.

Отже, основною та визначальною ознакою є наявність у органу місцевого самоврядування статусу головного розпорядника бюджетних коштів.

Згідно із пунктом 18 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

Відповідно до пункту 47 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України, розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань довгострокових зобов`язань за енергосервісом, середньострокових зобов`язань у сфері охорони здоров`я та здійснення витрат бюджету.

Так, відповідно до пунктів 1.1., 1.5 Положення про Управління міського господарства Мукачівської міської ради, затверджене рішенням Мукачівської міської ради № 43 від 22.12.2020 року, Управління є виконавчим органом Мукачівської міської ради і створюється відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Управління підзвітне та підконтрольне Мукачівській міській раді, підпорядковане виконавчому комітету Мукачівської міської ради, Мукачівському міському голові та заступникам міського голови згідно розподілу функціональних повноважень.

Управління є бюджетною установою і фінансується за рахунок коштів міського бюджету (загальний та спеціальний фонди) та коштів, що передаються Управлінню відповідно до чинного законодавства України.

Таким чином, Управління міського господарства Мукачівської міської ради є головним розпорядником бюджетних коштів місцевого бюджету.

Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020 року №5-рп(II)/2020, до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) - «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Отже, за таким правовим підходом, при конкуренції норм необхідно застосовувати правило пріоритетності норм спеціального закону (lex specialis ), тобто, пункт 4-1 Постанови №710, а положення підпункту 1 пункту 4 Постанови №710 вважати загальними нормами (lex generalis).

За наведених вище обставин, висновок позивача щодо застосування саме положень підпункту 1 пункту 4 Постанови № 710, з вказівкою на те, що вказані норми є саме рекомендаціями, тобто правом органів вказувати перелічені вимоги на власний розсуд - є безпідставним, оскільки у даній справі позивач є не лише органом місцевого самоврядування, а і розпорядником коштів бюджету Мукачівської територіальної громади, відтак, на нього розповсюджується положення пункту 4-1 Постанови 710, як спеціальної норми.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30.03.2023 року у справі № 420/11945/21 та від 31.10.2023 року у справі № 160/8058/22.

Крім того, зі змісту спірного висновку, за результатами аналізу питання відповідності тендерної документації вимогам законодавства, відповідачем встановлено порушення Замовником абз. 1 ч. 3 ст. 22 Закону та п. 47 Особливостей.

В контексті наведеного, суд зазначає, що згідно абз. 15 п. 47 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року № 1178 (далі - Особливості № 1178), переможець процедури закупівлі у строк, що не перевищує чотири дні з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, повинен надати замовнику шляхом оприлюднення в електронній системі закупівель документи, що підтверджують відсутність підстав, зазначених у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці чотирнадцятому цього пункту. Замовник не вимагає документального підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» та/або міститься у відкритих публічних електронних реєстрах, доступ до яких є вільним, або публічної інформації, що є доступною в електронній системі закупівель, крім випадків, коли доступ до такої інформації є обмеженим на момент оприлюднення оголошення про проведення відкритих торгів.

Однак, на порушення абзацу 15 пункту 47 Особливостей № 1178, Замовником в додатку 7 «Перелік документів та інформації для підтвердження відсутності підстав для відхилення учасника/переможця відповідно до вимог, визначених пунктом 47 Особливостей» до тендерної документації встановлено вимогу для подачі переможцем торгів документів що підтверджують відсутність підстав визначених в підпунктах 2 та 8 пункту 47 Особливостей № 1178.

Відповідно до вимог абзацу 15 пункту 47 Особливостей №1178 переможець процедури закупівлі повинен надати замовнику документи, що підтверджують відсутність підстав, зазначених у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці чотирнадцятому пункту 47 Особливостей № 1178.

При цьому, надання замовнику документів, що підтверджують відсутність підстав, зазначених у підпунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 пункту 47 Особливостей № 1178 передбачено для учасника процедури закупівлі, а не для переможця процедури закупівлі.

Відповідно, згідно абзацу 1 пункту 47 Особливостей № 1178 у разі ненадання учасником процедури закупівлі замовнику документів, що підтверджують відсутність підстав, зазначених у підпунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 пункту 47 Особливостей № 1178 Замовник приймає рішення про відмову учаснику процедури закупівлі в участі у відкритих торгах та зобов`язаний відхилити тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі.

Окрім цього, Замовником у підпункті 4.6 пункту 4 Розділі 6 «Результати торгів та укладання договору про закупівлю» тендерної документації передбачено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків: «погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення».

В той же час предметом закупівлі є послуги, про що свідчить тендерна документація та оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями. При цьому, вказана підстава зміни істотних умов договору про закупівлю застосовується замовниками в разі, якщо предметом закупівель є товари, про що свідчить підпункт 2 пункту 19 Особливостей № 1178.

З огляду на зазначене, відображення у тендерній документації такої зміни істотних умов не відповідає абзацу 1 частини третьої статті 22 Закону в частині включення до тендерної документації інформації не у відповідності до законодавства.

Щодо правомірності вимог, які містяться в оскаржуваному висновку, суд зазначає наступне.

Так, частиною сьомою статті 8 Закону визначено перелік інформації, що обов`язково зазначається у висновку, зокрема: опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі, та зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Зміст спірного висновку, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 КАС України.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, чого в цій справі відповідачем зроблено не було.

Так, з огляду на виявлені в ході проведення моніторингу порушення, Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області у висновку зобов`язало позивача здійснити заходи щодо не допущення у подальшому виявлених порушень (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо), та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Суд враховує, що відповідач запропонував позивачу конкретні способи, у які можуть бути вжити відповідні заходи, зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо.

Суд також враховує, що зобов`язання, вказане в оскарженому висновку, спрямоване на недопущення в подальшому встановлених порушень вимог законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку детально описано, в чому полягають допущені позивачем порушення. Відповідач пропонує позивачу конкретні способи, у які можуть бути вжиті заходи для недопущення в подальшому виявлених порушень.

Таким чином, суд вважає, що при обранні зобов`язання щодо усунення порушення відповідачем дотримано принципу пропорційності.

З урахуванням встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, суд дійшов висновку, що відповідач, обираючи зобов`язання щодо усунення порушення, дотримався принципу пропорційності.

За наведених обставин, суд дійшов висновку про відповідність оскаржуваного висновку відповідача як акта індивідуальної дії критеріям обґрунтованості та вмотивованості.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26.10.2022 року у справі № 420/693/21, від 31.01.2023 року у справі № 260/2993/21 та від 02.03.2023 року у справі № 160/4436/21.

Згідно з частинами 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З огляду на вищевикладене, суд приходить до висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, діяв у межах повноважень, наданих йому законодавством, довів правомірність оскарженого рішення, що підтверджується належними та допустимими доказами, яке відповідає вимогам законодавства, що регулює спірні правовідносини, відтак, в задоволенні позову слід відмовити.

У зв`язку з відмовою у задоволенні адміністративного позову та відсутністю витрат відповідача, відсутні підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись ст. ст. 5, 19, 77, 139, 243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. У задоволенні адміністративного позову Управління міського господарства Мукачівської міської ради (Закарпатська обл., м. Мукачево, пл. Духновича Олександра, 2 код ЄДРПОУ 03344510) до Західного офісу Держаудитслужби (м. Львів, вул. Костюшка, 8 код ЄДРПОУ 40479801) в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (Волинська обл., м. Луцьк, пр. Президента Грушевського, 3а), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна фірма Будінвестальянс" (Закарпатська обл., Ужгородський район, с. Часлівці, вул. Ратівська, 1а код ЄДРПОУ 42481278), про визнання протиправним та скасування висновку - відмовити.

2. Рішення набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 255 КАС України, та може бути оскаржено до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня проголошення.

СуддяС.І. Рейті