Постанова

від 23.01.2024 по справі 380/1986/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2024 рокуЛьвівСправа № 380/1986/23 пров. № А/857/21476/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-суддіКузьмича С. М.,

суддівГлушка І.В., Матковської З.М.,

за участю секретаряГранат В.В.,

представника апелянта Душна М.І.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Комар С.І.,

представника третьої особи Турколяк А.І., Заколо Б.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Червоноградської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року (ухвалене головуючим суддею Желік О.М. о 10 год. 26 хв. у м. Львові, повне судове рішення складено 13 жовтня 2023 року) у справі № 380/1986/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Червоноградської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Фізична особа - підприємець ОСОБА_2 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн» про визнання протиправним і скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просив скасувати рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів».

В обґрунтування позовних вимог вказував на те, що спірне рішення є регуляторним актом, на який поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV, а відтак порушення процедури його прийняття є самостійною підставою для його скасування.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 03.10.2023 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради від 25.03.2021 № 41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів».

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Відповідачем не заперечувався факт ухвалення ним оскаржуваного рішення без дотримання визначеної законом процедури, передбаченої для прийняття регуляторних актів.

Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив відповідач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права, з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та в прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Зокрема в апеляційній скарзі зазначає, що оскаржуване рішення хоча і прийняте регуляторним органом, проте не володіє усією сукупністю ознак регуляторного акта. Також вказує, що у Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (в редакції чинній на момент прийняття рішення) визначено перелік актів, на які не поширюється дія Закону. Зокрема, відповідно до абз. 9 ч.2 ст. 3 вищезазначеного закону, дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям: актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного, надзвичайного стану, оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, а також з питань мобілізації та демобілізації. Відтак, дія Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Представники апелянта та третіх осіб в судовому засіданні підтримали апеляційну скаргу та надали пояснення, просять апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

В судовому засіданні позивач та його представник, заперечили проти задоволення апеляційної скарги та надали пояснення, просять апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, позивача та представників учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, з наступних підстав.

З матеріалів справи слідує, що Виконавчим комітетом Червоноградської міської ради прийнято рішення від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів».

Зокрема вказаним рішенням вирішено внести зміни в Договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування:

№5/18 від 29.10.2018 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн» - «Перевізником» (по маршруту №2 Автовокзал вул. Львівська вул. Св. Володимира (Автопарк));

№6/18 від 29.10.2018 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» - «Перевізником» (по маршруту №3 Автовокзал - Застава);

№3/18 від 08.10.2018 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» - «Перевізником» (по маршруту №4 та №4а Автовокзал - ВГРЗ);

№1/19 від 04.12.2019 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» «Перевізником» (по маршруту №5 Автовокзал - ТЦ «Епіцентр» - Автовокзал);

№1/17 від 29.08.2017 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» - «Перевізником» (по маршруту №5а Автовокзал - по місту - Автовокзал);

№4/18 від 08.10.2018 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн» - «Перевізником» (по маршруту №7 Автовокзал - Гірник);

№2/19 від 04.12.2019 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради «Організатором» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП-14628» - «Перевізником» (по маршруту №8 АВ м. Червоноград - м. Соснівка АС);

№3/19 від 04.12.2019 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради - «Організатором» та Суб`єктом підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_2 «Перевізником» (по маршруту №9АВ м. Червоноград - м. Соснівка (Соснівська міська лікарня));

№4/19 від 04.12.2019 укладений між виконавчим комітетом Червоноградської міської ради - «Організатором» та Суб`єктом підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_2 «Перевізником» (по маршруту №10 м. Соснівка АС - АВ м. Червоноград).

Пунктом 2 рішення передбачено, що на час дії карантину підпункт 2.2.11, пункту 2.2. розділу II «Зобов`язання сторін», договорів зазначених в підпунктах 1.1.-1.9. даного рішення, викласти в наступній редакції: «Забезпечує дотримання соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування пасажирів, здійснює перевезення усіх пільгових категорій пасажирів відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Суд встановив, що на виконання рішення відповідача від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» між Виконавчим комітетом Червоноградської міської ради (Організатор) та суб`єктом підприємницької діяльності фізичною особою ОСОБА_2 , Товариством з обмеженою відповідальністю «Авто-Лайн» та Товариством з додатковою відповідальністю «Червоноградське АТП 14628» (Перевізник) було укладено додаткові договори:

№4 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №5/18 від 29.10.2018;

№2 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №6/18 від 29.10.2018;

№2 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №3/18 від 08.10.2018;

№2 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №1/19 від 04.12.2019;

№3 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №1/17 від 29.08.2017;

№8 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №4/18 від 08.10.2018;

№2 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №2/19 від 04.12.2019;

№2 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №3/19 від 04.12.2019;

№2 від 25.03.2021 про внесення змін до Договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №4/19 від 04.12.2019.

Усіма згаданими вище додатковими договорами було внесено зміни до договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №5/18 від 29.10.2018, №6/18 від 29.10.2018, №3/18 від 08.10.2018, №1/19 від 04.12.2019, №1/17 від 29.08.2017, №4/18 від 08.10.2018, №2/19 від 04.12.2019, №3/19 від 04.12.2019 та №4/19 від 04.12.2019 шляхом викладення підпунктів 2.2.11. пункту 2.2. розділу ІІ «Зобов`язання сторін» таких Договорів в наступній редакції: «Забезпечує дотримання соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування пасажирів, здійснює перевезення усіх пільгових категорій пасажирів відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Позивач, вважаючи рішення Виконавчого комітету Червоноградської міської ради прийнято від 25.03.2021 №41 «Про внесення змін в Договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та укладання додаткових договорів» протиправним, звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Разом з цим, колегія суддів вважає за потрібне зазначити, що як згадувалось вище, доводи в апеляційній скарзі зводяться виключно до того, що скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції, що спірне рішення не відноситься до регуляторного акту.

Суд зазначає, що правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон №1160-IV).

Згідно ст. 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Відтак, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Абзацом 9 ч. 2 ст. 3 Закону №1160-IV передбачено, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного, надзвичайного стану, оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, а також з питань мобілізації та демобілізації.

Зважаючи на викладене колегія суддів зазначає, що оскаржуване рішення в розумінні ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є регуляторним актом, спрямованим на правове регулювання господарських відносин, розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола користувачів послуг з перевезення.

Аналогічний висновок вкладений у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 591/6936/15-а (2а/591/382/15), від 08.05.2018 у справі № 405/5819/14-а (2-а/405/345/14), від 21.12.2018 у справі № 591/1335/15-а, від 26.02.2020 у справі № 810/3561/18, від 27.02.2020 у справі № 296/4547/17 та від 23.07.2020 у справі № 591/2862/17.

Права громадян, суб`єктів господарювання, їх об`єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики закріплені у статті 6 Закону № 1160-IV, згідно з положеннями якої їм надається право подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Відповідно до ст. 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Згідно з ч. 5 ст. 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Як було встановлено судом першої інстанції та не заперечується відповідачем, оскаржуване рішення ухвалено ним без дотримання визначеної законом процедури, передбаченої для прийняття регуляторних актів.

А тому вірним є висновок суду першої інстанції, що у такий спосіб відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності. Відповідачем порушено права громадян на участь у самоврядуванні.

Наведені вище обставини спростовують доводи апелянта про те, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом.

Відповідно до приписів ст. 36 Закону № 1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акта, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу або проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Оскільки у цьому випадку відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, позивач як споживач послуг перевезення, якого фактично з боку відповідача було позбавлено можливості реалізувати права, передбачені ст. 6 Закону № 1160-IV, правомірно звернувся до суду з цим позовом.

Лист Державної регуляторної служби України, на який посилається скаржник, має роз`яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Червоноградської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року у справі № 380/1986/23 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя С. М. Кузьмич судді І. В. Глушко З. М. Матковська Повне судове рішення складено 31 січня 2024 року