Постанова

від 31.01.2024 по справі 440/1754/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2024 року

м. Київ

справа № 440/1754/22

адміністративне провадження № К/990/32111/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу № 440/1754/22 за позовом ОСОБА_1 до Полтавської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, Селянське (фермерське) господарство «Коломак», про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Полтавської міської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2022 (суддя Слободянюк Н. І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023 (головуючий суддя Бегунц А. О., судді Курило Л. В., Рєзнікова С. С.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Полтавської міської ради, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Полтавської міської ради від 16.11.2021 про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства з подальшою передачею у власність;

- зобов`язати Полтавську міську раду надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га відповідно до поданої заяви від 28.03.2021 для ведення особистого селянського господарства з подальшою передачею у власність.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначив, що він звернувся до Полтавської міської ради із заявою від 28.03.2021 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Полтавської ОТГ згідно графічних матеріалів із розташування земельної ділянки із подальшою передачею у приватну власність.

Пунктом 3 рішення дев`ятої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 16.11.2021 йому відмовлено в наданні такого дозволу у зв`язку з недотриманням вимог частин шостої та сьомої статті 118 Земельного кодексу України.

Таку відмову відповідача позивач вважає необґрунтованою та протиправною, оскільки спірна земельна ділянка перебуває у комунальній власності Полтавської міської ради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано пункт 3 рішення дев`ятої сесії Полтавської міської ради Полтавської області восьмого скликання від 16.11.2021 «Про розгляд заяв громадян про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність на території Ковалівського старостинського округу Полтавської міської територіальної громади»; зобов`язано Полтавську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 28.03.2021 щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Полтавської ОТГ з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позов, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що за відсутності факту державної реєстрації права користування Селянським (фермерським) господарством «Коломак» (далі - СФГ «Коломак») земельною ділянкою з кадастровим номером 5324081900:00:012:0052 є юридично неспроможним посилання відповідача як на підставу для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на обставини перебування спірної земельної ділянки у користуванні СФГ "Коломак" та ненадання позивачем до заяви від 28.03.2021 згоди такого землекористувача на вилучення запитуваної земельної ділянки.

За висновком судів, відповідачем не доведені обставини законного перебування спірної земельної ділянки у користуванні іншої особи та невідповідності поданої позивачем заяви щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою вимогам законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У вересні 2023 року Полтавська міська рада звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023 в частині задоволених позовних вимог, ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм частини шостої статті 118 Земельного кодексу України внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених в постановах від 14.08.2019 у справі № 0640/4434/18, від 17.12.20118 у справі № 509/4156/15-а, від 16.05.2019 № 826/765/17, від 16.07.2020 у справі № 120/1583/19-а, від 10.04.2019 у справі № 522/4689/16, від 20.05.2020 у справі № 303/6974/16, Великої Палати Верховного Суду від 23.06.2020 у справі №922/989/18.

ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

СФГ «Коломак» не реалізувало право подати відзив на касаційну скаргу.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 01.11.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Полтавської міської ради на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 28.03.2021 ОСОБА_1 звернувся до Полтавської міської ради із заявою про надання йому дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Полтавської ОТГ із подальшою передачею у власність. До вказаної заяви додав: графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земельної ділянки із кадастровим номером 5324081900:00:012:00552 площею 9,5931 га, копії паспорта та ідентифікаційного коду, посвідчення учасника бойових дій.

Полтавська міська рада восьмого скликання на дев`ятій сесії, розглянувши заяву позивача, керуючись Земельним кодексом України, Законами України «Про Державний земельний кадастр», «Про землеустрій», статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 721-р «Про визначення центрів та затвердження територій територіальних громад Полтавської області», враховуючи виписку з рішення 13-ї сесії Ковалівської сільської ради народних депутатів від 02.11.1992, виписку з рішення 14-ї сесії Ковалівської сільської ради народних депутатів від 25.10.1993 та протокол засідання постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування, прийняла рішення від 16.11.2021 «Про розгляд заяв громадян про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність на території Ковалівського старостинського округу Полтавської міської територіальної громади», пунктом 3 якого відмовлено позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) за рахунок сформованої земельної ділянки з кадастровим номером 5324081900:00:012:0052 у зв`язку з недотриманням вимог частин шостої та сьомої 118 Земельного кодексу України.

Не погодившись з пунктом 3 вказаного вище рішення, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до чистин першої, другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи відповідача, заперечення позивача щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною другою статті 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (частина перша статті 3 Земельного кодексу України).

Частинами першою, другою та п`ятою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт «б» частини першої статті 121 Земельного кодексу України).

Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно із частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною сьомою цієї ж статті передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Водночас, Верховний Суд у постанові від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а, на яку посилається відповідач в обґрунтування підстави касаційного оскарження ухвалених у справі судових рішень, зазначив, що подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності на підставі статті 118 Земельного кодексу України може бути надано лише на вільну земельну ділянку.

Ненадання погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Правову позицію аналогічного змісту викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 16.05.2019 у справі № 826/765/17, від 25.05.2022 у справі №120/3661/19-а, від 01.05.2023 у справі № 1.380.2019.004123, від 13.07.2022 у справі №480/1872/21.

У справі, яка розглядається, підставою для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства відповідачем вказано відсутність оригіналу погодження землекористувача, що містить площу земельної ділянки, яка підлягає вилученню на користь заявника.

Отже, основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій, було надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

Полтавська міська рада, доводячи правомірність прийнятого нею рішення, стверджує, що земельна ділянка площею 9,5931 га з кадастровим номером 5324081900:00:012:0052, за рахунок якої позивач бажає отримати у власність земельну ділянку, попередньо одержавши дозвіл на розроблення проекту землеустрою стосовно неї, знаходиться у користуванні СФГ "Коломак" на підставі державного акта на право постійного користування Б № 048195, а тому земельна ділянка, яку бажає отримати позивач, не є вільною. Крім того, позивачем не надано погодження землекористувача земельної ділянки на вилучення такої ділянки.

Суди першої та апеляційної інстанцій відхили вищезазначений довід Полтавської міської ради з огляду на відсутність факту державної реєстрації права користування СФГ «Коломак» земельною ділянкою з кадастровим номером 5324081900:00:012:0052.

При цьому суди застосували до спірних правовідносин норму пункту 6 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України, яка передбачає, що громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня 2008 року переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них. При переоформленні права постійного користування земельними ділянками, наданими для ведення селянських (фермерських) господарств, у довгострокову оренду строк оренди визначається селянським (фермерським) господарством відповідно до закону. При цьому розмір орендної плати за земельні ділянки не повинен перевищувати розміру земельного податку.

Поза увагою судів попередніх інстанцій, однак, залишилась та обставина (і на це справедливо вказує відповідач у касаційній скарзі), що рішенням Конституційного Суду України від 22.09.2005 № 5-рп/2005 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України щодо зобов`язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди без відповідного законодавчого, організаційного та фінансового забезпечення.

Крім того, пунктом 7 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи, що одержали у власність, у тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством, зберігають права на ці ділянки.

Стверджуючи про те, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, перебуває в постійному користуванні СФГ «Коломак», Полтавська міська рада посилалась на довідку Ковалівської сільської ради від 13.03.2020, відповідно до якої земельними ділянками: кадастровий номер 5324081900:00:012:0053, площею 12,4069 га, кадастровий номер 5324081900:00:012:0052, площею 9,5931 га, користується СФГ «Коломак», голова ОСОБА_2 , на підставі державного акта на право постійного користування серії Б № 048195-444- 11,00 га (підстава - рішення Ковалівської сільської ради від 01.11.1992 щодо виділення із земель запасу для ведення селянського (фермерського) господарства), Б № 048195 - 14,20 га (підстава - рішення Ковалівської сільської ради від 25.02.1993 щодо виділення із земель запасу для ведення селянського (фермерського) господарства).

На підтвердження вказаної вище обставини відповідач надав до суду першої інстанції також копії виписок із рішень Ковалівської сільської ради щодо виділення із земель запасу для ведення селянських (фермерських) господарств від 02.11.1992 та від 25.02.1993.

Натомість суди попередніх інстанцій не дослідили вказані документи та не переконалися в тому, що земельна ділянка площею 2 га, дозвіл на розробку проекту землеустрою на яку просив ОСОБА_1 , є вільною, не спростували доводів відповідача, що вказана земельна ділянка входить до земельної ділянки, що перебуває у постійному користування СФГ «Коломак», не з`ясували чи наявна згода землекористувача на вилучення спірної земельної ділянки площею 2 га з постійного землекористування.

Колегія суддів також звертає увагу, що рішенням Господарського суду Полтавської області від 02.05.2023 у справі № 917/316/22 (набрало законної сили 04.08.2023) визнано за СФГ «Коломак» право постійного користування, зокрема, земельною ділянкою, кадастровий номер 5324081900:00:012:0052, загальною площею 9,5931 га, яка розташована на території Ковалівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, право на яку посвідчено Державним актом на право користування землею Б №048195-444.

Про наявність у провадженні Господарського суду Полтавської області справи № 917/316/22 за позовом СФГ «Колмак» до Полтавської міської ради про визнання права постійного користування земельними ділянками відповідач повідомив суд першої інстанції, у зв`язку з чим просив зупинити провадження у справі (клопотання від 06.04.2022).

Верховний Суд наголошує, що без установлення вказаних обставин, неможливо зробити висновок про відповідність або невідповідність місця розташування обраної позивачем земельної ділянки вимогам чинного законодавства та вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, закріплений статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України, полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Ураховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені частинами першою та другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд не може встановлювати обставини, що мають значення для правильного вирішення спору, так само як і не може здійснювати переоцінку наявних у матеріалах справи доказів.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Ураховуючи зазначене вище, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023 слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023 у справі № 440/1754/22 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець