Постанова

від 31.01.2024 по справі 440/3917/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2024 року

м. Київ

справа № 440/3917/18

адміністративне провадження № К/9901/21566/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019 (судді - Донець Л.О., Бенедик А.П., Гуцал М.І.)

у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Домінік" до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішень,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ТОВ "Домінік" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправними дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області по проведенню перевірки щодо дотримання ПрАТ "Домінік" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Реконструкція частини виробничих приміщень по вул. Маршала Бірюзова, 2 в м. Полтава зі збільшенням площі та будівництвом додаткових споруд в межах закріпленої земельної ділянки";

- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області №П-10-18ю/1016-7.3 від 25.10.2018 про накладення штрафу на позивача за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 681170 грн;

- визнати протиправною та скасування постанови відповідача №п-11-18ю/1016-7.3 від 25.10.2018 про накладення штрафу на позивача за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 36 820 грн;

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області №75 від 22.10.2018.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області від 08.10.2018 №235П "Про проведення позапланової перевірки" відповідно до ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, на підставі звернення відділу по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Управління СБУ в Полтавській області за вх. №1016-1.30/1/2192 від 04.10.2018 наказано: провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: "Реконструкція частини виробничих приміщень по вул. Маршала Бірюзова, 2 в м. Полтава зі збільшенням площі та будівництвом додаткових споруд в межах закріпленої земельної ділянки", замовник ПрАТ "Домінік", м. Полтава, вул. Маршала Бірюзова, буд. 2, код ЄДРПОУ 00382208. Предмет перевірки: необхідність проведення перевірки вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (пункт 1); інспекційним відділам №№ 1, 2 (Діденко В.В., Дроздова А.О.) забезпечити проведення позапланової перевірки та оформлення в установленому порядку направлення для проведення позапланової перевірки (пункт 2).

08.10.2018 директором Департаменту Морозовою О. видано головному інспектору будівельного нагляду інспекційного відділу №2 Департаменту ДАБІ у Полтавській області Дроздовій Анастасії Олегівні, головному інспектору будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту ДАБІ у Полтавській області Діденко Валентину Васильовичу направлення для проведення позапланового заходу №428 для здійснення позапланової перевірки на об`єкті "Реконструкція частини виробничих приміщень по вул. Маршала Бірюзова, 2 в м. Полтава зі збільшенням площі та будівництвом додаткових споруд в межах закріпленої земельної ділянки" щодо дотримання суб`єктом містобудування ПрАТ "Домінік" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

У термін з 10.10.2018 по 19.10.2018 головним інспектором будівельного нагляду Інспекційного відділу №1 Діденком В.В. проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) за результатами якого складено акт № 19102018 від 19.10.2018 та протоколи №П 10-18ю, №П9-18ю від 19.10.2018 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

22.10.2018 головним інспектором будівельного нагляду Інспекційного відділу №1 Департаменту ДАБІ у Полтавській області Діденком В.В. складено припис №75, яким у позивача вимагається усунути виявлені порушення, привести об`єкт до вимог чинного законодавства шляхом вчинення дій, передбачених ст.ст. 31-37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до 22.02.2019; усунути виявлені порушення, привести об`єкт до вимог чинного законодавства, «Загальні умови укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві» постанова Кабінету Міністрів України №668 від 11.08.2005 (визначитися з підрядником (генпідрядником), що має відповідну ліцензію до 22.02.2019.

25.10.2018 головний державний інспектор будівельного нагляду Інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Діденко В.В., розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності: акт позапланової перевірки від 19.10.2018 з додатками, протокол №П10-18 Ю від 19.10.2018, виніс постанову №П-10-18ю/1016-7.3 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ПрАТ "Домінік" винним у вчинення правопорушення, передбаченого абз. 2 п. 3, ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 681170,00 грн. / том 1 а.с. 62-64/.

25.10.2018 головний державний інспектор будівельного нагляду Інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Діденко В.В., розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності: акт позапланової перевірки від 19.10.2018 з додатками, протокол №П-9-18 Ю від 19.10.2018, виніс постанову №П-11-18ю/1016-7.3 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ПрАТ "Домінік" винним у вчинення правопорушення, передбаченого п. 7 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 36820,00 грн. /том 1 а.с. 65-67/.

Не погодившись з постановами Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.10.2018 №П-10-18ю/1016-7.3, від 25.10.2018 №П-11-18ю/1016-7.3, та приписом № 75 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.10.2018, а також діями Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області по проведенню перевірки щодо дотримання ПрАТ "Домінік" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Реконструкція частини виробничих приміщень по вул. Маршала Бірюзова, 2 в м. Полтава зі збільшенням площі та будівництвом додаткових споруд в межах закріпленої земельної ділянки", позивач звернувся до суду.

В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що дії Департаменту ДАБІ в Полтавській області по проведенню перевірки щодо дотримання ПрАТ "Домінік" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Реконструкція частини виробничих приміщень по вул. Маршала Бірюзова, 2 в м. Полтава зі збільшенням площі та будівництвом додаткових споруд в межах закріпленої земельної ділянки" та складені за наслідками проведеної позапланової перевірки протоколи про вчинення правопорушень, акт перевірки, припис та постанови про накладення штрафів є протиправними та незаконними, оскільки відповідачем проведено перевірку з порушенням встановлених законом принципів, вимог та порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду; висновки контролюючого органу про те, що замовник будівництва ПрАТ "Домінік" виконав будівельні роботи самочинно без отримання дозволу, що дає йому право на їх виконання, без належного проекту є помилковими та такими, що не відповідають дійсності; висновки контролюючого органу, що замовник будівництва ПрАТ "Домінік" не подав інформацію про зміну генерального підрядника чи підрядників, що передбачено пунктом 15-1 Постанови Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011 є безпідставними, так як, зміни генерального підрядника чи підрядника ПрАТ "Домінік" не здійснював.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 13.03.2019 у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення є обґрунтованими, та такими, що підтверджуються належними та допустимими доказами по справі.

Стосовно частини позовних вимог про оскарження дій відповідача, то судом першої інстанції зроблений висновок про неоскарження позивачем наказу відповідача від 08.10.2018 №235П «Про проведення позапланової перевірки», та як наслідок, відсутність підстав для визнання дій протиправними.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Визнано протиправними дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області по проведенню перевірки щодо дотримання Приватним акціонерним товариством "Домінік" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Реконструкція частини виробничих приміщень по вул. Маршала Бірюзова, 3 в м. Полтава зі збільшенням площі та будівництвом додаткових споруд в межах закріпленої земельної ділянки.

Скасовано наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області №235 П від 08.10.2018 "Про проведення позапланової перевірки".

Скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області №П-10-18ю/1016-7.3 від 25.10.2018.

Скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області №П-11-18ю/1016-7.3 від 25.10.2-018.

Скасовано припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області №75 від 22.10.2018.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наведені у листі Відділу по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Управління Служби безпеки України в Полтавській області від 04.10.2018 №14/8268п, який став підставою для прийняття наказу про проведення перевірки позивача, підстави, а саме - ч. 2 ст. 12 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», для вчинення відповідачем таких дій є необґрунтованими.

Здійснивши аналіз законодавства, яким врегульовано спірні правовідносини, апеляційний суд дійшов висновку, що Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» не наділяє Відділ по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Управління Служби безпеки України в Полтавській області правом вимагати проведення позапланових перевірок, а Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» - відповідача обов`язком проводити перевірки за іншими безпідставними заявами, аніж передбачені чинним законодавством.

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку щодо наявності підстав для виходу за межі позовних вимог для повного та ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача та скасування наказу відповідача №235П від 08.10.2018 «Про призначення позапланової перевірки», як такого, що прийнятий не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, без використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, необґрунтовано, тобто без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дій), оскільки прийнятий з порушенням принципу неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за іншими безпідставними заявами.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема покликається на помилковість висновку апеляційного суду про те, що Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» не наділяє Відділ по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Управління Служби безпеки України в Полтавській області правом вимагати проведення позапланових перевірок, а Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» - відповідача обов`язком проводити перевірки за іншими безпідставними заявами, аніж передбачені чинним законодавством.

Покликається на те, що звернення Управління СБУ у Полтавській області від 04.10.2018 №14/8268п є зверненям юридичної особи, а тому відповідно до п. 7 Порядку №553 є підставою для призначення позапланової перевірки. В свою чергу, правомірність дій Управління щодо прийняття рішень, підписання листів та звернень від імені Управління не є предметом спору у цій справі.

Також покликається на те, що зазначаючи про неправомірність проведення відповідачем перевірки позивача, апеляційний суд не зазначив яку саме норму і якого закону порушено відповідачем і чому звернення Управління визнано безпідставним.

Просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржуване судове рішення залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, встановлена Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553).

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, підставою для проведення позапланової перевірки позивача слугував направлений до ДАБІ у Полтавській області лист Управління СБУ в Полтавській області від 04.10.2018 №14/8268п з проханням щодо проведення перевірки позивача, обгрунтоване встановленням відділом БКОЗ УСБУ в Полтавській області, в ході виконання покладених на них завдань, фактів порушення законодавства України в сфері будівництва ПАТ «Полтавакондитер» (в подальшому переіменовано в ПрАТ «Домінік»).

Суд першої інстанції дійшов висновку щодо правомірності проведення позапланого заходу щодо позивача, оскільки такий проведено на вимогу правоохоронного органу, що узгоджується з підставою проведення позапланової перевірки, передбаченої п. 7 Порядку №553.

В свою чергу, за наслідками апеляційного перегляду суд апеляційної інстанції дійшов висновку що у відповідача були відсутні правові підстави для проведення позапланової перевірки позивача на предмет дотримання ним вимог містобудівного законодавства.

З такими висновками суду апеляційної інстанції колегія суддів не погоджується з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 41 Закону №3038-VI вимога правоохоронного органу є підставою для проведення позапланової перевірки.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про Службу безпеки України» Служба безпеки України - державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України.

Зважаючи на визначений законом статус Служби безпеки України як правоохоронного органу, викладена цим органом в листі від 04.10.2018 №14/8268п вимога, відповідно до ст. 41 Закону №3038-VI, є підставою для проведення позапланової перевірки.

Подібного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 23.12.2019 у справі №802/639/16-а.

Враховуючи викладене, висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності правових підстав для проведення відповідачем позапланової перевірки позивача, є помилковими.

Інших висновків, крім відсутності у відповідача підстав для проведення позапланової перевірки позивача, рішення суду апеляційної інстанції не містить.

За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідає, оскільки апеляційним судом не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, не забезпечено перегляд рішення суду першої інстанції у повному обсязі та постановлено протилежне за змістом рішення про задоволення позовних вимог.

Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у відповідача підстав для проведення позапланової перевірки позивача, внаслідок чого не надавав оцінку наявності порушень, які стали підставою для прийняття спірних постанов та припису, оскаржуване судове рішення про задоволення позовних вимог не є таким, що ухвалено на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

В свою чергу Верховний Суд відповідно до статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Отже, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення рішення, яке не відповідає вимогам щодо законності і обґрунтованості, а тому таке рішення підлягає скасуванню, а справа відповідно до правил статті 353 КАС України - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, надати оцінку усім обставинам та доводам учасників справи і постановити рішення з дотриманням вимог вимог статті 242 КАС України.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області задовольнити частково.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук