Постанова

від 26.02.2024 по справі 500/9889/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 500/9889/21

адміністративне провадження № К/990/6117/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 500/9889/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023 (головуючий суддя Коваль Р. Й., судді Гуляк В. В., Ільчишин Н. В.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (далі також відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель від 26.11.2021 № 1659- ДК/0851Пр/03/01/-21.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначав, що відповідач порушив порядок проведення перевірки, встановлений Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), а саме: перевірку було проведено з порушенням строків; позивач не був ознайомлений з підставою для проведення перевірки; копії направлення (посвідчення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) не вручав; перевірку було проведено без участі позивача, у зв`язку з чим він був позбавлений можливості надати свої зауваження.

Позивач вказував і на те, що згідно з наказом відповідача перевірці підлягало дотримання вимог земельного законодавства при використання конкретно визначеної земельної ділянки (об`єкт перевірки) за кадастровим номером (далі - к. н.) 6125281700:01:001:0413. Проте, державним інспектором було встановлено порушення щодо використання земельних ділянок, які є суміжними із вказаною земельною ділянкою. Будь-яких порушень земельного законодавства щодо використання земельної ділянки, яка була об`єктом перевірки, матеріали перевірки не містять. Відтак, при проведенні заходу державного контролю державний інспектор вийшов за межі питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, що є істотним порушенням вимог частини першої статті 6 Закону № 877-V.

ОСОБА_1 зауважував, що будь-яких відомостей про те, на якій підставі державний інспектор дійшов висновку, що саме позивачем, а не іншою особою допущено порушення вимог земельного законодавства відносно земельних ділянок, які є суміжними із земельною ділянкою, яка була об`єктом перевірки, оскаржувані припис і постанова, як і акти обстеження земельної ділянки та перевірки дотримання вимог земельного законодавства, не містять. У зв`язку з цим встановлені державним інспектором порушення вимог земельного законодавства не підтверджені жодними об`єктивними відомостями чи доказами та ґрунтуються виключно на припущеннях, що є недопустимим.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 25.05.2022 позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 26.11.2021 № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, що не пов`язана із використанням несформованої самовільно зайнятої земельної ділянки в межах 0,025 га. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023 скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 26.11.2021 № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, яка стосується порушень, пов`язаних зі знищенням ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0315 га (к. н. 6125281700:01:002:0101), вкривши площу цієї земельної ділянки щебнем та використовуючи її для складування будівельних матеріалів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача про порушення відповідачем порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, зазначивши, що об`єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність позивача, і порядок проведення такої перевірки регулюється нормами спеціального законодавства, якими є Закон України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) та Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15.

За висновком апеляційного суду, надані відповідачем докази підтверджують вчинення позивачем порушення щодо самовільного зайняття несформованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га (у межах установленої огорожі) та площею 0,0250 га (за межами огорожі до земельних ділянок з к. н. 6125281700:01:002:0104; 6125281700:01:001:2904: 6125281700:01:001:0038; 6125281700:01:001:1910) для складування дерев`яних будівельних піддонів, автомобільних шин та іншого, а також знищення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023, у якій просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права (незастосування норм Закону № 877-V) внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 07.09.2020 у справі № 826/15258/17, від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 10.07.2018 у справі № 818/1511/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі № 815/5113/17.

Позивач зазначає, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державними інспекторами ГУ Держгеокадастру, у тому числі шляхом проведення перевірок. При цьому порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за результатами проведення перевірок у цій сфері згідно з нормами статей 9, 10 Закону № 963-IV визначається іншими нормативно-правовими актами. Таким нормативно-правовим актом, на переконання позивача, є саме Закон № 877-V.

Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області подало відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 07.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі листа Управління Служби безпеки України в Тернопільській області від 03.11.2021 № 69/14-3310 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняло наказ від 09.11.2021 № 1659-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», пунктом 1 якого передбачено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земельної ділянки, як об`єкта перевірки, за к .н. 6125281700:01:001:0413 по м. Тернопіль.

Надалі до цього наказу внесено зміни згідно з наказами від 23.11.2021 № 1725-ДК (продовжено по 29.11.2021 строк здійснення заходу державного контролю) та від 25.11.2021 № 1752-ДК (в пункті 1 слова «по м. Тернопіль» за замінено словами «на території Великогаївської територіальної громади»).

26.11.2021 державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (далі - державний інспектор) провів перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки за к. н. 6125281700:01:001:0413 на території Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, за результатами чого склав:

- акт обстеження земельної ділянки № 1659-ДК/390/АО/Ю/01/-21;

- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки № 1659-ДК/1013АП/09/01/-21.

Як свідчить зміст актів, у результаті проведення перевірки державним інспектором установлено, що огорожею із металевої секційної сітки огороджено земельну ділянку загальною площею 0,1911 га, яка вкрита щебеневим покриттям та використовується для складування і реалізації будівельних матеріалів. Указану площу земельної ділянки складають сформовані ділянки: площею 0,0846 га (к. н. 6125281700:01:001:0413) та площею 0,0315 га (к. н. 6125281700:01:002:0101), а також несформовані земельні ділянки загальною площею 0,0750 га.

Також за межами огорожі до земельних ділянок з к. н. 6125281700:01:002:0104, 6125281700:01:001:2904, 6125281700:01:001:0038, 6125281700:01:001:1910 ОСОБА_1 самовільно зайняв земельну ділянку загальною площею 0,0250 га для складування дерев`яних будівельних піддонів, автомобільних шин та іншого.

Згідно відомостей з Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 0,0315 га (к. н. 6125281700:01:002:0101) належить до земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (землі загального користування, угіддя-пасовище). На цю земельну ділянку установлено обмеження у використанні (охоронні зони навколо інженерних комунікацій площею 0,0079 га та охоронні зони навколо (вздовж) об`єкта енергетичної системи площею 0,0045 га). Крім цього на площу 0,0315 га встановлено земельний сервітут відповідно до договору про встановлення земельного сервітуту від 01.03.2021, укладеного між Великогаївською сільською радою та ОСОБА_1 . Згідно з цим договором установлено право проходу та проїзду на велосипеді, право проїзду на транспортному засобі по наявному шляху, право прокладення та експлуатації ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій, право встановлення будівельних риштувань та складування будівельних матеріалів з метою ремонту будівель та споруд.

За висновком державного інспектора, позивач, не маючи правовстановлюючих документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку чи право користування нею, самовільно зайняв несформовані земельні ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га у межах встановленої огорожі.

Отже, загальна площа самовільно зайнятої земельної ділянки, суміжної із земельною ділянкою з кадастровим номером 6125281700:01:001:0413 на території Великогаївської територіальної громади, становить 0,1000 га (0,0750 га + 0,0250 га).

Під час перевірки також установлено, що позивач своєю діяльністю знищив ґрунтовий покрив (родючий шар ґрунту) земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,1065 га, з них: площею 0,0315 га (к .н. 6125281700:01:002:0101) та загальною площею 0,0750 га (самовільно зайняті ділянки в межах огорожі), вкривши площу цих земельних ділянок щебнем та використовуючи для складування будівельних матеріалів.

За результатами вказаної перевірки державний інспектор виніс припис від 26.11.2021 за № 1659-ДК/0851Пр/03/01/-21 про усунення виявленого порушення вимог земельного законодавства відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України, який було надіслано позивачу засобами поштового зв`язку.

Не погодившись із вказаним приписом, ОСОБА_1 оскаржив його до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої - третьої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги […] у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивача, заперечення відповідача щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - ЗК) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно зі статтею 187 ЗК контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до абзацу першого частини першої статті 188 ЗК державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга цієї ж статті).

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля визначає Закон № 963-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

У статті 1 цього Закону було визначено терміни, які застосовуються в ньому, зокрема:

охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Статтею 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:

забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону передбачено, зокрема:

забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;

пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;

повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;

поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.

Згідно зі статтею 4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Законом України від 28.04.2021 № 1423-ІХ (набрав чинності 27.05.2021) статтю 9 Закону № 963-IV було доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону № 963-IV.

Згідно з частинами першою, другою вказаної статті державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання приписи з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.

Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.

Як випливає зі змісту статей 9- 10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.

Колегія суддів констатує, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги, що 27.05.2021 набули чинності зміни до статті 9 Закону № 963-IV, частиною п`ятої якої прямо передбачено поширення дії Закону № 877-V на порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон № 877-V, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

У статті 2 Закону № 877-V (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено сферу його дії, згідно із частиною першою якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, під час рейдових перевірок (перевірок на дорозі), що проводяться з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про автомобільний транспорт", державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії (частина друга статті 2).

Частиною одинадцятою цієї ж статті передбачено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель (статтю 2 було доповнено частиною одинадцятою так само згідно із Законом України від 28.04.2021 № 1423-ІХ).

Отже, норми цього Закону № 877-V поширюються на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, однак ним встановлені певні виключення у частині другій цієї статті, в якій зазначено, на які відносини не поширюється дія цього Закону, та особливості в частинах третій - п`ятій цієї статті - щодо застосування певними контролюючими органами вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 дійшов висновку, що дія Закону № 877-V поширюється на правовідносини щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторингу ґрунтів, оскільки провадження суб`єктом земельних відносин господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель несе ризики настання негативних наслідків від провадження такої, що вимагає здійснення контрольних функцій з боку держави для забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу, а також повинно забезпечуватися використання ними владних повноважень виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Застосувавши зазначений підхід до вирішення спору Верховний Суд у вказаній постанові сформулював такий правовий висновок у спірних правовідносинах:

1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;

2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;

3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).

З урахуванням вказаного висновку та обставин цієї справи доцільно зазначити, що Законом № 877-V установлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 826/15258/17, від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 10.07.2018 у справі № 818/1511/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі № 815/5113/17, на які посилається позивач, обґрунтовуючи підставу касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції.

Водночас колегія суддів звертає увагу на те, що суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб`єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною об`єкта перевірки - землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.

Формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб`єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки.

Указане відповідає позиції Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19.

Як уже було зазначено, суд апеляційної інстанції заперечив проти застосування порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, обмежившись лише оцінкою дій відповідача на відповідність вимогам Закону № 963-IV. Тобто апеляційний суд не дав оцінку доводам позивача про невідповідність проведеної перевірки вимогам статей 4- 7 Закону № 877-V, а відповідно не дав позивачу можливості піддавати сумніву факт порушення земельного законодавства України, нівелювати наслідки державного контролю за використанням та охороною земель за наявності певних недоліків проведеної перевірки, що не відповідає вимогам до судового рішення, закріпленим статтею 242 КАС.

Унаслідок незастосування норм Закону № 877-V, суд апеляційної інстанції не встановив обставини, що безумовно мають значення для правильного вирішення спору у цій справі.

Ураховуючи межі касаційного перегляду, встановлені частинами першою, другою статті 341 КАС, Верховний Суд не може встановлювати обставини, що мають значення для правильного вирішення спору, так само як і не може здійснювати переоцінку наявних у матеріалах справи доказів.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023 слід скасувати, а справу - направити до суду апеляційної інстанції на новий судовий розгляд.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2023 у справі № 500/9889/21 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій А.Ю. Бучик С.Г. Стеценко