Постанова

від 04.03.2024 по справі 480/9604/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 березня 2024 року

м. Київ

справа № 480/9604/21

адміністративне провадження № К/990/23935/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні справу № 480/9604/21 за позовом Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Державної інспекції архітектури та містобудування України на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.10.2022 (суддя Шевченко І. Г.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2023 (головуючий суддя Подобайло З. Г., судді Бартош Н. С., Мінаєва О. М.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2021 року Департамент інфраструктури міста Сумської міської ради (далі - позивач, Департамент) звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ, відповідач), в якому просив:

визнати протиправною та скасувати відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт від 04.09.2021 № ІУ013210722677;

зобов`язати ДАБІ України видати дозвіл на будівельні роботи по об`єкту «Реконструкція полігону для складування твердих побутових відходів з укріпленням існуючих огороджувальних дамб та улаштуванням дороги на території В. Бобрицького старостинського округу Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області».

Обґрунтовуючи позовні вимоги, Департамент зазначив, що підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт стала невідповідність поданих документів вимогам законодавства, а саме: додану до заяви документацію відскановано з порушенням вимог підпунктів 2, 3, 4 пункту 10 розділу «Вимоги до форматів електронних документів, що завантажуються до Електронної системи» Порядку проведення експериментального проекту щодо запровадження першої черги Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.07.2020 № 559. Однак, такий пункт виключено постановою Кабінету Міністрів України від 23.06.2021 № 681. Тобто, ДАБІ України зазначено підставою відмови норму постанови Кабінету Міністрів України, яка втратила чинність.

Позивач також вказував на те, що ДАБІ України жодним чином не обґрунтовало свою відмову, а саме не вказало, який саме документ відскановано не у відповідності до встановлених вимог і які саме недоліки встановлено.

На переконання позивача, такі підстави для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є незаконними.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 03.10.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2023, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення ДАБІ України від 04.09.2021 №ІУ013210722677, яким Департаменту відмовлено у видачі дозволу на виконання будівельних робіт по об`єкту «Реконструкція полігону для складування твердих побутових відходів з укріпленням існуючих огороджувальних дамб та улаштуванням дороги на території В. Бобрицького старостинського округу Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області»; зобов`язано ДІАМ повторно розглянути заяву Департаменту від 21.07.2021 про видачу дозволу на виконання будівельних робіт по об`єкту «Реконструкція полігону для складування твердих побутових відходів з укріпленням існуючих огороджувальних дамб та улаштуванням дороги на території В.Бобрицького старостинського округу Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області» та прийняти рішення відповідно до вимог чинного законодавства України з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи часткового позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що спірне рішення не відповідає критеріям правомірності, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), що і стало підставою для його скасування.

Такий висновок судів попередніх інстанцій ґрунтується на наступних обставинах:

1) ДАБІ України, відмовляючи у видачі дозволу, посилалось на норми постанови Кабінету Міністрів України від 01.07.2020 №559, які станом на час подання позивачем заяви та прийняття спірного рішення втратили чинність;

2) рішення прийняте поза межами строку, встановленого Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

3) рішення про відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт не обґрунтовано відповідно до вимог законодавства.

Крім того, оскаржуючи в апеляційному порядку рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.10.2022, ДІАМ вказувало на наявність підстав для закриття провадження у справі відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС.

Відповідач зазначав, що згідно з відомостями Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва Департаменту надано дозвіл на виконання будівельних робіт від 08.10.2021 №ІУ013211008738 щодо об`єкта будівництва «Реконструкція полігону для складування твердих побутових відходів з укріпленням існуючих огороджувальних дамб та улаштуванням дороги на території В.Бобрицького старостинського округу Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області».

Суд апеляційної інстанції відхилив цей довід відповідача, зазначивши, що вказаний дозвіл на виконання будівельних робіт виданий ДІАМ на підставі заяви Департаменту від 08.10.2021. При цьому, апеляційний суд зауважив, що предметом цієї справи є рішення ДАБІ України від 04.09.2021 № ІУ013210722677 про відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт по об`єкту "Реконструкція полігону твердих побутових відходів" з видом виконаних робіт "реконструкція полігону для складування твердих побутових відходів з укріпленням існуючих огороджувальних дамб та улаштуванням дороги на території В. Бобрицького старостинського округу Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області", прийняте за результатами розгляду заяви позивача від 21.07.2021.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У липні 2023 року ДІАМ звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.10.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2023, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а провадження у справі закрити.

Як свідчить зміст касаційної скарги, відповідач фактично наводить доводи лише щодо незгоди з висновками судів попередніх інстанцій стосовно зобов`язання ДІАМ повторно розглянути заяву Департаменту.

У контексті цих доводів ДІАМ зазначає, що суди попередніх інстанцій не застосували положення містобудівного законодавства, що регулюють порядок видачі дозволу на виконання будівельних робіт, а саме: статтю 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункти 28, 29, 90 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у спірних правовідносинах.

Відповідач доводить, що суд апеляційної інстанцій дійшов помилкового висновку про відсутність підстави, передбаченої пунктом 8 частини першої статті 238 КАС, для закриття провадження у справі, оскільки 08.10.2021 Департамент звернувся до ДІАМ із заявою про надання дозволу на виконання будівельних робіт, яка є ідентичною із заявою від 21.07.2021, і за результатами розгляду цієї заяви відповідач видав такий дозвіл.

Департамент не реалізував своє право подати відзив на касаційну скаргу.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 24.07.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ДІАМ на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 07.06.2021 Департамент через особистий електронний кабінет в електронному єдиному порталі державних послуг «ДІЯ» подав заяву про видачу дозволу на виконання будівельних робіт по об`єкту «Реконструкція полігону твердих побутових відходів» з видом виконаних робіт «реконструкція полігону для складування твердих побутових відходів з укріпленням існуючих огороджувальних дамб та улаштуванням дороги» на території В. Бобрицького старостинського округу Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.

До заяви було додано: витяг (витяги) з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо наявного права власності або землекористування земельною ділянкою (земельними ділянками) (крім випадків, визначених пунктом 7 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт); витяг (витяги) з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо будівель і інженерних споруд, які реконструюються, піддаються капітальному ремонту чи реставрації; наказ про призначення відповідальної особи; технічні умови щодо теплопостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; технічні умови щодо водопостачання та водовідведення або лист розробника проекту про відсутність потреби; технічні умови щодо електропостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; технічні умови щодо газопостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; генеральний план на топографічній основі масштабом 1:500 або 1:1000; плани поверхів, фасадів масштабом 1:50, 1:100 або 1:200 (для будівель); розрахунок класу наслідків; план трас зовнішніх інженерних мереж та комунікацій масштабом 1:2000; фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) замовника про затвердження проектної документації, завірена замовником, або лист фізичної особи - замовника; експертний звіт; фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) замовника про призначення осіб, які здійснюють технічний нагляд, завірена замовником; фотокопія договору підряду на здійснення технічного нагляду завірена замовником; фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) про призначення осіб, які здійснюють авторський нагляд, завірена замовником; ліцензія, що дає право на виконання будівельних робіт; документи про призначення відповідального виконавця будівельних робіт.

Рішенням ДАБІ України від 20.07.2021 № ІУ013210607221 відмовлено у видачі дозволу на виконання робіт по вищевказаному об`єкту з підстав:

1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу дозволу, а саме: відповідно до наданої замовником будівництва інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 01.03.2021 № 246272695 власником земельної ділянки з кадастровим номером 5922380800:06:001:0100 є Сумська обласна державна адміністрація (код ЄДРПОУ 14005581), а правокористувачем є комунальне підприємство «Сумижилкомсервіс» (код ЄДРПОУ 34328815). Замовником будівництва - Департаментом інфраструктури міста Сумської міської ради (код ЄДРПОУ 24013674) не надані документи, що підтверджують наявність у замовника будівництва права користування цією земельною ділянкою, що не відповідає переліку документів для отримання дозволу на початок виконання будівельних робіт, який визначений пунктом 28 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, та додатком 91 до цього Порядку.

2) інше: встановлена невідповідність документів, наданих замовником будівництва, вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності: наданий розрахунок класу наслідків (відповідальності) об`єкта будівництва не погоджений замовником будівництва, що не відповідає вимогам частини 6 статті 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; креслення генерального плану не відповідають вимогам ДСТУ Б А.2.4-6:2009 «Правила виконання робочої документації генеральних планів» та вимогам частини 4 статті 26-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: містять пошкодження - надані фрагментарно (в декількох частинах), що не дає змоги однозначно тлумачити їх зміст, унеможливлює встановлення їх цілісності та їх загальної відповідності вимогам будівельних норм, стандартів і правил, що встановлені для проектно- конструкторської документації в цілому та оформлення креслень зокрема.

Позивач на усунення недоліків, указаних у зазначеному рішенні ДАБІ України, надав договір, який укладено між позивачем та КП «Сумижилкомсервіс» № 503-6, погоджений розрахунок класу наслідків, креслення генерального плану надано цільним документом та 21.07.2021 повторно через особистий електронний кабінет на електронному єдиному порталі державних послуг "ДІЯ" подав заяву про видачу дозволу на виконання будівельних робіт.

До заяви було додано наступні документи: витяг (витяги) з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо наявного права власності або землекористування земельною ділянкою (земельними ділянками) (крім випадків, визначених пунктом 7 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт»); витяг (витяги) з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо будівель і інженерних споруд, які реконструюються, піддаються капітальному ремонту чи реставрації; нотаріально завірена згода власника (власників) будівлі (будівель), інженерної споруди на проведення будівельних робіт у разі здійснення не власником будівель і інженерних споруд їх реконструкції, реставрації, капітального ремонту; наказ про призначення відповідальної особи; технічні умови щодо теплопостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; технічні умови щодо водопостачання та водовідведення або лист розробника проекту про відсутність потреби; технічні умови щодо електропостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; технічні умови щодо газопостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; генеральний план на топографічній основі масштабом 1:500 або 1:1000; плани поверхів, фасадів масштабом 1:50, 1:100 або 1:200 (для будівель); розрахунок класу наслідків; план трас зовнішніх інженерних мереж та комунікацій масштабом 1:2 000 фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) замовника про затвердження проектної документації, завірена замовником, або лист фізичної особи - замовника; експертний звіт; фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) замовника про призначення осіб, які здійснюють технічний нагляд, завірена замовником; фотокопія договору підряду на здійснення технічного нагляду завірена замовником; фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) про призначення осіб, які здійснюють авторський нагляд, завірена замовником; документи про призначення відповідального виконавця будівельних робіт; ліцензія, що дає право на виконання будівельних робіт; договір підряду.

Не отримавши відповіді про надання дозволу або відмову в його видачі за результатом розгляду заяви від 21.07.2021, позивач на виконання частини п`ятої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 10.08.2021 надіслав рекомендованим листом до ДАБІ України письмове звернення для вжиття заходів, пов`язаних з видачею зазначеного дозволу або відмовою в його видачі, яке ДАБІ України отримало 13.08.2021 згідно рекомендованого повідомленням про вручення вказаного листа.

ДАБІ України рішенням від 04.09.2021 № ІУ013210722677 відмовлено у видачі дозволу на виконання робіт по вказаному об`єкту на підставі частини четвертої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: встановлено невідповідність поданих документів вимогам законодавства, а саме: додану до заяви документацію відскановано з порушенням вимог підпунктів 2, 3, 4 пункту 10 розділу «Вимоги до форматів електронних документів, що завантажуються до електронної системи» Порядку проведення експериментального проекту щодо запровадження першої черги Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.07.2020 № 559, що унеможливлює встановлення її оригінальності, цілісності та загальної відповідності вимогам будівельних норм, стандартів і правил, що встановлені для проектно-конструкторської документації, а також оформлення договорів та наказових і розпорядчих документів.

Не погодившись з таким рішенням, позивач звернувся з позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Ураховуючи межі касаційного оскарження, встановлені частинами першою та другою статті 341 КАС, колегія суддів, переглядаючи в касаційному порядку справу № 480/9604/21, перевіряє правильність висновку суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи відповідача, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.06.2018 у справі № 800/369/17 сформулювала висновок (і цей висновок врахував суд апеляційної інстанції, вирішуючи питання щодо наявності підстав для закриття провадження у справі), відповідно до якого в розумінні пункту 8 частини першої статті 238 КАС у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання можливості закриття провадження у справі. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з`ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень.

Тобто, для застосування такої підстави для закриття провадження у справі необхідна сукупність певних фактів. Зокрема, оскаржувані порушення мають бути виправлені самостійно суб`єктом владних повноважень, а також мають бути відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких дій чи бездіяльності протиправними.

У розвиток такого висновку слід зазначити, що відповідне усунення має бути здійснено суб`єктом владних повноважень в обсязі, який дає підстави для висновку про повне відновлення порушених прав позивача, з яким останній погоджується.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 15.09.2022 у справі № 620/3662/21, від 17.07.2023 у справі № 640/16890/20.

Як свідчать матеріали справи, позивач заперечував проти закриття провадження у справі та наголошував, що на момент звернення з позовом до суду дозволу на виконання будівельних робіт не отримував, натомість чинними були рішення, якими ДАБІ України двічі відмовила в наданні дозволу. Вказував на безпідставність посилання ДІАМ на ту обставину, що дозвіл позивачем все ж таки було отримано, з огляду на те, що цей дозвіл надано за результатами розгляду іншої заяви Департаменту.

Колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що під час судового розгляду не встановлені обставини, які б свідчили про те, що оскаржувані в межах цієї справи порушення були виправлені самостійно суб`єктом владних повноважень. Так, рішення від 04.09.2021 №ІУ013210722677, яким Департаменту відмовлено у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, відповідачем не скасовано.

Крім того, зміст норми пункту 8 частини першої статті 238 КАС свідчить про те, що передумовою закриття провадження у справі з цієї підстави є висновок суду про можливість не визнавати, зокрема, рішення суб`єкта владних повноважень протиправним.

Водночас, під час судового розгляду встановлено, що спірне рішення ДАБІ України було явно необґрунтованим. ДІАМ у касаційній скарзі (так само як і під час апеляційного перегляду справи) не наводить доводів на спростування такого висновку судів, а лише посилається порядок подання та розгляду заяви про надання дозволу на виконання будівельних робіт.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням наведеного висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог ґрунтуються на правильному правозастосуванні, у зв`язку із чим рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.10.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2023 слід залишити без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.10.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2023 у справі № 354/1076/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Л.В. Тацій С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець