Окрема думка

від 13.03.2024 по справі 240/6553/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

13 березня 2024 року

м. Київ

справа №240/6553/23

адміністративне провадження №К/990/39117/23

vQXh7VH0HD4Abсудді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Стеценка С.Г. на постанову Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 240/6553/23 (адміністративне провадження № К/990/39117/23)

vQXh7VH0HD4Abза позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Промагрозапас» до Житомирської міської ради Житомирської області про визнання протиправним та нечинним рішення, зобов'язання вчинити певні дії.

vQXh7VH0HD4AbСутність справи та рішення Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду.

vQXh7VH0HD4AbПозивач оскаржив до суду рішення Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 «Про затвердження генерального плану м. Житомир» в частині, що стосується визначення ним червоних ліній в межах земельної ділянки, яка перебуває в користуванні позивача і на якій знаходиться будівля, що належить позивачу на праві приватної власності.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12.07.2023 та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2023 у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 12.03.2024 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.07.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2023 скасовано.

Ухвалено нове судове рішення, яким позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Промагрозапас» до Житомирської міської ради Житомирської області про визнання протиправним та нечинним рішення, зобов'язання вчинити певні дії - задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним рішення Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 «Про затвердження генерального плану м. Житомир» в частині, що стосується затвердження генерального плану території та визначення ним червоних ліній в межах земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1, яка відноситься до земель житлової та громадської забудови, за цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, площею 0,0869 га з кадастровим номером 1810136300:05:031:0004.

Зобов'язано Житомирську міську раду розглянути питання щодо внесення змін в містобудівну документацію стосовно винесення червоних ліній, яка встановлена Генеральним планом м. Житомир, який затверджено рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 «Про затвердження генерального плану м. Житомир», за межі земельної ділянки з кадастровим номером 1810136300:05:031:0004, яка розташована за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1 та перебуває у користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю «Промагрозапас», з урахуванням висновків, наведених у цій постанові Верховного Суду.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Мотиви, які лежать в основі непогодження із рішенням колегії суддів.

Поділяючи окремі положення мотивувальної частини рішення Верховного Суду у вказаній справі, все ж вважаю, що викладена в ньому позиція з основних питань є вразливою, а відтак із прийнятим рішенням не погоджуюсь. Мотиви непогодження - далі в окремій думці.

vQXh7VH0HD4Ab1. Наявність червоних ліній на земельній ділянці не виключає права користування ділянкою, однак передбачає певні обмеження. Позивач, купуючи у 2018 році нежитлову будівлю, яка знаходиться на земельній ділянці в межах червоних ліній, був обізнаний про такі обмеження.

Рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 затверджено Генеральний план міста Житомира, згідно з викопіюванням з якого встановлено червоні лінії в межах міста, зокрема на просп. Незалежності (вул. Ватутіна).

01.06.2018 ТОВ «Промагрозапас» придбало у ТОВ «Редакція газети Житомирщина» нежитлову будівлю за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1.

Земельна ділянка під будівлею за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1 до моменту продажу будівлі знаходилась в оренді у попереднього власника.

У подальшому позивачем в порядку статті 128 Земельного кодексу України ініційовано питання викупу вищезазначеної земельної ділянки у власність.

Житомирська міська рада рішенням №686 від 15.12.2022 відмовила ТОВ «Промагрозапас» у продажі земельної ділянки площею 0,0869 га за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1 на підставі статей 39, 83 Земельного кодексу України, через знаходження земельної ділянки у зоні вулиць в червоних лініях (ТР-2), ДБН В.2.3-5:2018 «Вулиці та дороги населених пунктів»).

Згідно з п. 14 ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" червоні лінії - визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення.

За змістом пункту 4.3 ДБН Б.1.1-15:2012 «СКЛАД ТА ЗМІСТ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНУ НАСЕЛЕНОГО ПУНКТУ» генеральний план визначає, у тому числі, основні принципи і напрямки організації вулично-дорожньої та транспортної мережі. У складі генерального плану за окремим договором може розроблятися план червоних ліній, про що вказано у пункті 4.8 ДБН Б.1.1-15:2012.

Абзац третій пункту 7.26 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» передбачає, що територія вулиць і доріг всіх категорій, відокремлюються від інших функціональних територій поселень геодезичне за фіксованими границями - червоними лініями. Розбивочні креслення червоних ліній призначаються для забезпечення регулювання і містобудівного контролю при забудові, реконструкції і благоустрої поселень, при відведенні земельних ділянок, встановленні умов їх використання.

Визначення терміну «червоні лінії», міститься й у ДБН В.2.3-5-2001 «Споруди транспорту. Вулиці та дороги населених пунктів», а саме - визначені в містобудівній документації відносно пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які відмежовують території мікрорайонів, кварталів та території іншого призначення.

Відповідно до п. 1.3. ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів" розміщення і будівництво наземних об'єктів житлово-цивільного, промислового призначення та інших капітальних споруд, крім об'єктів транспорту та інженерних мереж, в межах червоних ліній вулиць та доріг забороняється.

Частиною 14 статті 79-1 Земельного кодексу України передбачено, що наявність обмежень у використанні земель, у тому числі червоних ліній, в межах земельної ділянки, що формується для обслуговування існуючого об'єкта нерухомості (будівлі, споруди), не перешкоджає її формуванню та визначенню її цільового призначення для потреб, пов'язаних із функціонуванням зазначеного об'єкта з дотриманням встановлених обмежень щодо використання земельної ділянки.

Тобто, наявність червоних ліній на земельній ділянці не виключає права користування ділянкою, однак передбачає певні обмеження.

Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 29.02.2024 у справі № 380/7527/20.

Таким чином вважаю, що суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що червоні лінії слугують виключно для регулювання і містобудівного контролю при майбутній забудові, реконструкції та здійснення благоустрою населених пунктів, при відведенні земельних ділянок, і жодним чином не впливають на вже існуючу забудову та на право власності на неї.

Тобто, купуючи у 2018 році нежитлову будівлю, позивач знав про обмеження, які має земельна ділянка у зв`язку з прийняттям Житомирською міською радою у 2016 році в інтересах територіальної громади рішення про затвердження Генерального плану міста Житомира та фактично погодився придбати у власність будівлю, яка має певні обмеження у зв'язку з наявними червоними лініями на земельній ділянці, на якій знаходиться придбана будівля.

2. Забезпечення балансу між суспільними (публічними) та приватними інтересами.

Завданням суду у спорах, що виникають із публічно-правових відносин, в яких індивідуальне право особи конкурує із суспільними (публічними) інтересами, є забезпечення необхідного балансу між суспільними (публічними) та приватними інтересами; ефективним може вважатися такий спосіб захисту порушеного права, при обранні якого обов'язково враховується суспільний (публічний) інтерес.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 зазначає, що за загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації.

В адміністративному праві під поняттям «публічна адміністрація» слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

Здійснення містобудівної діяльності, яка охоплює прогнозування розвитку населених пунктів і територій, їх планування, забудову та інше використання, передбачає взаємоузгодження (урахування) державних, громадських та приватних інтересів, забезпечення, у тому числі, урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель.

У постанові від 12.03.2024 у справі № 240/6553/23 (стосовно якої наразі висловлюється окрема думка) Верховний Суд зазначає, що червона лінія не може змінювати своє положення в залежності від положення земельних ділянок окремих власників. Тому, при проєктуванні червоної лінії, слід враховувати положення капітальних споруд, прокладання підземних, наземних та надземних комунікацій, існуюче розташування зелених насаджень. Розмір між двома червоними лініями однієї вулиці чи площі має бути таким, щоб між ними можна було розмістити проїзну частину, тротуари, зелені насадження з можливістю нормативного прокладання інженерних мереж.

Тобто, у цій справі індивідуальне право (інтерес) позивача, як землекористувача земельної ділянки у зоні вулиць в червоних лініях та власника об'єкта нерухомого майна, що на ній розташований, протиставляється публічному інтересу, який виражається у здійсненні заходів з благоустрою населеного пункту шляхом дотримання належного розміру між двома червоними лініями однієї вулиці чи площі, а саме такого, щоб між ними можна було розмістити проїзну частину, тротуари, зелені насадження з можливістю нормативного прокладання інженерних мереж, та, за загальним правилом, має безумовний пріоритет.

Разом з тим, скасування рішення Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 «Про затвердження генерального плану м. Житомир» в частині, що стосується затвердження генерального плану території та визначення ним червоних ліній, та ще й у зв'язку з придбанням позивачем нежилої будівлі, яка вже була розташована на земельній ділянці у зоні вулиць в червоних лініях, встановлених таким рішенням міської ради, може свідчити про необґрунтоване надання переваги приватним інтересам нового власника будівлі (в даному випадку позивача) над публічними (громадськими) інтересами територіальної громади міста Житомира.

Водночас, вважаю за необхідне наголосити, що обов`язковим є врахування суб`єктами владних повноважень під час прийняття публічно-управлінських рішень суспільного (публічного) інтересу, якому, у випадку прямої конкуренції, за загальним правилом, має поступатися приватний інтерес та забезпечення необхідного балансу між суспільними (публічними) та приватними інтересами.

3. Судом не встановлено порушень норм чинного законодавства під час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.

У спірних правовідносинах необхідно враховувати, що статтею 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено громадське обговорення проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Зокрема, згідно з положеннями частини першої, абзацу першого частини другої та частин третьої, четвертої вищевказаної статті громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому законодавством порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Замовники містобудівної документації зобов'язані забезпечити:

1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров'я населення;

2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості;

3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;

6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації.

Тому, внесенню змін до генерального плану населеного пункту передує встановлена законом процедура, яка включає його розробку з урахуванням змін, винесення його на громадське обговорення, розгляд та затвердження такого виду містобудівної документації на місцевому рівні на сесії Житомирської міськради.

Позивачем не доведено та судом не встановлено порушення Житомирською міською радою такої процедури під час прийняття рішення від 30.11.2016 №454 «Про затвердження генерального плану м. Житомир» в частині, що стосується затвердження генерального плану території та визначення ним червоних ліній в межах земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1, яка відноситься до земель житлової та громадської забудови, за цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, площею 0,0869 га з кадастровим номером 1810136300:05:031:0004.

4. Неможливість врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 18.05.2022 у справі №640/7663/21, оскільки вказана практика не є релевантною.

Так, автор окремої думки вважає помилковим посилання Верховного Суду у постанові від 12.03.2024 на судову практику, зокрема постанову Верховного Суду від 18.05.2022 у справі №640/7663/21, оскільки у вказаній справі позивач є власником розташованих на земельних ділянках будівель та споруд та бажає отримати земельну ділянку в оренду, тоді як у цій справі позивач є власником розташованих на земельних ділянках будівель та споруд, однак бажає отримати земельну ділянку у власність.

Разом з тим, як уже зазначалось, червоні лінії на земельній ділянці не виключають права користування ділянкою, однак передбачають певні обмеження, які, своєю чергою, жодним чином не заперечують та не позбавляють позивача права власності на будівлю та права отримати в оренду земельну ділянку під нею, як це було у випадку із попереднім власником, у якого позивач придбав нежитлову будівлю за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1.

Також варто звернути увагу, що Верховний Суд у постанові від 18.05.2022 у справі №640/7663/21 зазначив, що враховуючи, що земельні ділянки з кадастровими номерами 8000000000:90:129:0001 та 8000000000:90:129:0003, що перебувають у користуванні позивача, були зареєстровані за ним до 2007 року, тобто до моменту прийняття спірного рішення, Суд доходить висновку, що затверджуючи ДПТ мікрорайону Чапаєвка у Голосіївському адміністративному районі міста Києва» в частині, що стосується затвердження детального плану території та визначення ним червоних ліній в межах земельних ділянок з кадастровими номерами 8000000000:90:129:0001 та 8000000000:90:129:0003, які розташовані по Столичному шосе, 90, у Голосіївському районі міста Києва, відповідач повинен був врахувати наявність вже сформованих та таких, що перебувають на праві оренди земельні ділянки, розміщених на них капітальних споруд і визначити межі червоних ліній з урахуванням конфігурації земельних ділянок позивача та розміщеного на них майнового комплексу.

При цьому, у справі №240/6553/23 Суд не перевіряв, чи спірна земельна ділянка, що перебуває у користуванні позивача, була зареєстрована за ним до моменту прийняття оскаржуваного рішення чи після. Очевидно, враховуючи дату укладення правочину щодо купівлі нежитлової будівлі - 01.06.2018, земельна ділянка, на якій була розташована нежитлова будівля, не могла бути зареєстрована за позивачем станом на момент прийняття рішення Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 «Про затвердження генерального плану м. Житомир» в частині, що стосується затвердження генерального плану території та визначення ним червоних ліній. При цьому, у справі №640/7663/21 мова йде про зареєстровані земельні ділянки за позивачем на момент прийняття рішення з визначення червоних ліній та, відповідно, обов'язок відповідача врахувати конфігурації земельних ділянок позивача та розміщеного на них майнового комплексу.

А тому правовідносини у розглядуваній справі та у справі №640/7663/21 не є подібними та, відповідно, безпідставним є посилання на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18.05.2022 у справі №640/7663/21, оскільки вказана практика не є релевантною.

vQXh7VH0HD4AbПідсумок

У світлі обставин, встановлених у справі, що розглядається, та з урахуванням вищевикладених положень законодавства, вважаю, що відсутні підстави для задоволення позову шляхом визнання протиправним та нечинним рішення Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 «Про затвердження генерального плану м. Житомир» в частині, що стосується затвердження генерального плану території та визначення ним червоних ліній в межах земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 91/1, яка відноситься до земель житлової та громадської забудови, за цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, площею 0,0869 га з кадастровим номером 1810136300:05:031:0004 та зобов'язання Житомирської міської ради розглянути питання щодо внесення змін в містобудівну документацію стосовно винесення червоних ліній.

А тому слід було б касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

vQXh7VH0HD4AbvQXh7VH0HD4AbСуддя Верховного Суду С. Г. Стеценко