Постанова

від 14.03.2024 по справі 540/7262/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 березня 2024 року

м. Київ

справа №540/7262/21

адміністративне провадження № К/990/34394/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Херсонської міської ради на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 19.11.2021 (суддя Дубровна В.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022 (колегія суддів: Бітов А.І., Лук`янчук О.В., Ступакова І.Г.) у справі №540/7262/21 за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. В листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 09.11.2021 №738 "Про вжиття заходів щодо демонтажу тимчасової споруди (кіоск) для здійснення підприємницької діяльності без належно оформлених дозвільних документів по АДРЕСА_1 ".

2. 18.11.2021 ОСОБА_1 подав заяву про забезпечення позову, у якій просив:

- зупинити дію рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 09.11.2021 "Про вжиття заходів щодо демонтажу тимчасової споруди (кіоск) для здійснення підприємницької діяльності, без належно оформлених дозвільних документів, по АДРЕСА_1 ";

- заборонити Херсонській міській раді, виконавчому комітету Херсонської міської ради, Інспекції з контролю за благоустроєм Херсонської міської ради, КП "Сервіс-опт", Головному управлінню Національної поліції у Херсонській області та будь - яким іншим особам та органам вчиняти дії щодо демонтажу належної ОСОБА_1 тимчасової споруди - кіоску по АДРЕСА_1 до набрання законної сили судовим рішенням у даній справі.

3. Заяву обґрунтовано тим, що предметом оскарження у цій справі є рішення відповідача від 09.11.2021, яким встановлено конкретний строк та порядок вчинення дій з демонтажу належної позивачу тимчасової споруди, та визначено конкретних відповідальних за організацію та виконання цього рішення осіб. За таких обставин у випадку реального виконання такого рішення очевидно буде втрачена і ефективність захисту прав позивача в межах даної справи. Про реальність негативних наслідків для позивача свідчить Повідомлення власнику/користувачу тимчасової споруди, яку незаконно розміщено без належного оформлення документів, розташованого за адресою проспект Ушакова, в районі діагностичного центру" щодо добровільного та термінового демонтажу (знесення) тимчасової споруди протягом трьох календарних днів, шляхом вивільнення земельної ділянки Херсонської територіальної громади, з відновленням її благоустрою і приведення прилеглої території до належного санітарного стану.

Відтак, відповідачем планується здійснити демонтаж тимчасової споруди шляхом її знесення, тобто шляхом розбирання на окремі конструктивні елементи, чим беззаперечно завдається непоправна та невідворотна матеріальна та моральна шкода, а для відновлення такої споруди позивачу доведеться докласти значних зусиль та матеріальних вкладень. І вчинення дій щодо демонтажу спірної тимчасової споруди є не просто припущенням позивача, але і підтверджується змістом оскаржуваного рішення відповідача та змістом розміщеного на тимчасовій споруді повідомлення Інспекції щодо проведення примусового демонтажу (знесення). Таким чином, невжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони проводити демонтаж вказаного об`єкту унеможливить ефективний захист і поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

4. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 19.11.2021, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022, заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено.

Зупинено дію рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 09.11.2021 "Про вжиття заходів щодо демонтажу тимчасової споруди (кіоск) для здійснення підприємницької діяльності, без належно оформлених дозвільних документів, по АДРЕСА_1 ".

Заборонено Херсонській міській раді, виконавчому комітету Херсонської міської ради, Інспекції з контролю за благоустроєм Херсонської міської ради, КП "Сервіс-опт", Головному управлінню Національної поліції у Херсонській області та будь - яким іншим особам та органам вчиняти дії щодо демонтажу належної ОСОБА_1 тимчасової споруди - кіоску по АДРЕСА_1 " до набрання законної сили судовим рішенням у даній справі.

5. Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити в задоволенні заяви.

6. Ухвалою Верховного Суду від 07.02.2023 відкрито касаційне провадження.

7. Відзив на касаційну скаргу не надходив.

ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 09.11.2021 Виконавчим комітетом Херсонської міської ради прийнято рішення №738 "Про вжиття заходів щодо демонтажу тимчасової споруди (кіоск) для здійснення підприємницької діяльності, без належно оформлених дозвільних документів, по просп. Ушакова (в районі діагностичного центру) в м. Херсоні", яким вирішено, зокрема:

- вжити заходів щодо демонтажу тимчасової споруди (кіоск) для здійснення підприємницької діяльності, без належно оформлених дозвільних документів, по просп. Ушакова (в районі діагностичного центру) в м. Херсоні. (п.1 цього рішення);

- Інспекції з контролю за благоустроєм Херсонської міської ради (далі Інспекція) видати власнику тимчасової споруди (далі ТС) акт - припис про демонтаж у самостійному порядку протягом 3 (трьох) днів або у разі відсутності власника ТС довести до його відома шляхом розміщення на ТС повідомлення про демонтаж із фотофіксацією цього повідомлення. (п.2 цього рішення);

- у разі невиконання самостійно демонтажу власником ТС протягом 3 (трьох) днів з моменту отримання акта-припису чи розміщення на ТС повідомлення, визначеного п.2 цього рішення, здійснити демонтаж ТС, вживши наступних заходів: Інспекції до початку робіт з демонтажу залучити представників Головного управління Національної поліції України у Херсонській області для складення опису ТС, зазначеної у п.1 цього рішення;

- КП "Сервіс-опт" відповідно до повноважень: організувати виконання робіт з демонтажу ТС, вказаної у п.1 цього рішення, та подальше її зберігання. (пп.4.1. п.4, пп.4.2.1. п.4.2. цього рішення).

- відповідальність за виконання цього рішення покласти на Інспекцію та КП "Сервіс-опт" (п.5 цього рішення).

Повідомленням власнику/користувачу тимчасової споруди, яку незаконно розміщено без належного оформлення документів, розташованої за адресою АДРЕСА_2 ) Інспекція з контролю за благоустроєм ХМР вимагає терміново у добровільному порядку відповідно до рішення ВК ХМР №738 від 09.11.2021 здійснити її демонтаж (знесення) протягом трьох календарних днів, шляхом вивільнення земельної ділянки Херсонської територіальної громади, з відновленням її благоустрою і приведенням прилеглої території до належного санітарного стану. Попереджає, що у випадку ігнорування та невиконання даної вимоги, тимчасову споруду буде демонтовано (знесено) примусово відповідно до вище зазначеного рішення виконавчого комітету міської ради із завантаженням та транспортуванням до тимчасового місця зберігання.

9. Вважаючи рішення відповідача протиправним, а його реалізацію такою, що призведе до порушення прав позивача та неможливості відновлення попереднього становища, позивач звернувся до суду із цим позовом та заявою про забезпечення позову.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Постановляючи ухвалу про забезпечення позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що, враховуючи співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права та законного інтересу, за захистом якого заявник звернувся до суду, майнових наслідків в результаті невжиття заходів шляхом заборони здійснювати демонтаж тимчасової споруди, що у даному випадку наявні беззаперечні підстави для вжиття заходів забезпечення позову.

Суди вказали, що демонтаж тимчасової споруди до ухвалення рішення в цій справі істотно ускладнить чи унеможливить виконання рішення суду у випадку задоволення позовних вимог, адже після демонтажу об`єкта нерухомого майна, повернення його до попереднього стану буде ускладнено.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційну скаргу обгрунтовано тим, що судами не встановлено та не наведено жодного доказу того, на яких підставах позивач використовує належну йому тимчасову споруду.

Вказує, що демонтаж тимчасової споруди не призведе до її руйнування чи знищення, адже така може бути перенесена в інше місце, що в свою чергу не може бути визначено судом як невідворотні наслідки чи такі, які потребуватимуть докладання значних зусиль для відновлення існуючих прав позивача.

Звертає увагу, що заходи забезпечення позову шляхом заборони вчиняти дії по демонтажу вжиті до суб`єктів - Інспекції з контролю за благоустроєм Херсонської міської ради, КП "Сервіс-опт", Головного управління Національної поліції у Херсонській області, які не були залучені до розгляду справи, та вжиті заходи впливають на їх права та обов`язки, що також є порушення норм процесуального права.

ІУ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

13. Відповідно до частин першої, другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

14. Згідно із частинами першою, другою статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

15. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

16. Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.

17. За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за умови існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

18. Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

19. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

20. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

21. Обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

22. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

23. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

24. Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.04.2021 у справі № 420/6907/20, від 13.05.2021 у справі № 420/2719/20, від 23.09.2021 у справі № 420/11076/20 та від 01.06.2022 у справі № 580/5656/21.

25. Судами встановлено, що ОСОБА_1 є власником торгівельного кіоску павільйонного типу по АДРЕСА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 02.12.2019, укладеного між ним та ОСОБА_2 .

26. Також суди зазначили, що не надаючи попередньої оцінки щодо законності рішення ВК ХМР від 09.11.2021 №738 "Про вжиття заходів щодо демонтажу тимчасової споруди (кіоск) для здійснення підприємницької діяльності без належно оформлених дозвільних документів по проспекту Ушакова (в районі діагностичного центру) в м. Херсоні", враховуючи, що воно є чинним і підлягає виконанню, демонтаж кіоску до ухвалення рішення в цій адміністративній справі істотно ускладнить чи унеможливить виконання рішення суду у випадку задоволення позовних вимог, адже після демонтажу об`єкту нерухомого майна, повернення його до попереднього стану буде ускладнено.

27. Колегія суддів не погоджується з цими висновками судів попередніх інстанцій та зазначає таке.

28. Відповідно до п. 2.1 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який затверджений наказом регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господ від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок № 244), підставою дня розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки тимчасової споруди.

29. Відповідно до пункту 2.29. Порядку № 244, у разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки тимчасової споруди, самовільного встановлення тимчасової споруди, така споруда підлягає демонтажу.

30. Колегія суддів зазначає, що позивачем не надано копію дозвільних документів на встановлення того об`єкта, який йому належить, та підлягає демонтажу на підставі оскарженого рішення №738 відповідача.

31. В оскаржуваних судових рішеннях судами не встановлено, на яких правових підставах позивач використовує належну йому тимчасову споруду. Враховуючи, що єдиним документом, який підтверджує правомірність встановлення споруди є паспорт прив`язки тимчасової споруди, суди не вказали на наявність такого.

32. Колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що у разі прийняття судом рішення на користь позивача, останньому доведеться докласти значних зусиль для того, щоб ефективно поновити порушені права на ведення господарської діяльності із використанням цього майна з посиланням на те, що розміщення тимчасових споруд не передбачає влаштування фундаменту, а сам їх характер тимчасовості передбачає, що при їх примусовому демонтажі може відбуватись лише перенесення останніх в будь-яке інше місце для подальшого зберігання, що не впливає на цінність відповідного майна.

33. Навіть якщо припустити можливий демонтаж тимчасової споруди позивача, вказане не свідчить про неможливість або ускладнення поновлення у подальшому прав, які позивач вважає порушеними, оскільки мова йде про тимчасову споруду, яка є пересувною та, у разі поновлення прав позивача у судовому порядку, може бути повернута на попереднє місце розташування, що помилково не взято до уваги судами.

34. Саме лише твердження позивача з приводу ускладнення в майбутньому виконання рішення суду не може бути визнана судом достатньою підставою для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у спірних правовідносинах, оскільки є суб`єктивним судженням позивача, без зазначення існуючої очевидної небезпеки заподіяння шкоди позивачу.

35. Щодо ймовірності понесення позивачем певних матеріальних збитків, то Верховний Суд в питанні вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 20.03.2019 у справі №826/14951/18 та від 30.09.2021 у справі №160/7358/21 дійшов наступних висновків:

«Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, Суд звертає увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.

Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів».

36. З приводу наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то Верховним Судом у постановах від 16.05.2019 у справі №826/14303/18, від 12.02.2020 у справі №640/17408/19 та від 27.02.2020 у справі №640/16242/19 зазначено, що такі ознаки повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. В іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивача до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію у справі.

37. З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають критеріям законності та обґрунтованості судового рішення, визначеним статтею 242 КАС України, а тому підлягають скасуванню з ухваленням нового про відмову у забезпеченні позову.

38. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

39. Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Херсонської міської ради задовольнити.

Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 19.11.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022 скасувати.

У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко