Рішення

від 18.03.2024 по справі 480/12540/23

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 березня 2024 року Справа № 480/12540/23

Сумський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Бондаря С.О., розглянувши у письмовому провадженні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу №480/12540/23 за позовом керівника Окружна прокуратура міста Суми до Департаменту культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

Керівник Окружної прокуратури міста Суми звернувся до суду з позовом до Департаменту культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення "Могильник курганний" (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру;

- зобов`язати Департамент культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації відповідно до вимог чинного законодавства України вжити заходів з організації проведення робіт щодо внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення "Могильник курганний" (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що південній околиці м. Суми між вулицями Лебединською та Герасима Кондратьєва розташована пам`ятка археології місцевого значення - «Могильник курганний», яка взята на облік згідно з розпорядженням Представника Президента України від 19.07.1994 №227 та відповідно до наказу Міністерства культури та туризму України від 15.09.2010 №706/0/16-10 внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятка археології місцевого значення з назвою «Могильник курганний» (охоронний номер №2551-См). На вказану пам`ятку археології Управлінням культури і туризму Сумської обласної державної адміністрації 15.12.2008 складено облікову документацію - паспорт об`єкта культурної спадщини «Могильник курганний».

Чинним законодавством передбачено обов`язок органу охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій затвердження проекту землеустрою та подання заяви про внесення встановлених документацією обмежень у використанні земель об`єкту культурної спадщини.

Проте, відповідно до інформації Головного Управління Держгеокадастру у Сумській області від 10.11.2023, відомості про межі і режими використання земель пам`ятки археології «Могильник курганний» (охоронний номером №2551-См) до Державного земельного кадастру не внесені, що фактично унеможливлює збереження об`єкту культурної спадщини.

Ухвалою суду від 04.12.2023 відкрито провадження у справі, розгляд якої вирішено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Департамент культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації надав суду відзив на позов, у якому, заперечуючи проти позову зазначає, що на виконання законів України «Про охорону культурної спадщини», «Про регулювання містобудівної діяльності», з метою забезпечення збереження пам`яток та об`єктів культурної спадщини, на замовлення управління архітектури та містобудування Сумської міської ради розроблено та затверджено науково-проектну документацію «Історико-архітектурнии опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Суми», де межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Суми, визначені зазначеною науково-проектною документацією, затверджені наказом Міністерства культури України від 22.11.2012 № 1364. У складі зазначеної науково-проектної документації визначено межі території пам`яток археології, у тому числі пам`ятки «Могильник курганний - IV-III ст. до н.е.» (охоронний номер 2551-См), та єдиний режим використання.

Згідно з пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» сільські, селищні, міські ради повинні забезпечити внесення до 1 січня 2025 року до Державного земельного кадастру відомостей, зокрема про межі територій пам`яток, історико-культурних заповідників, історичних ареалів населених пунктів та зон охорони пам`яток культурної спадщини, зазначені в історико-архітектурному опорному плані, затвердженому до набрання чинності цим Законом, а також обмеження у використанні земель у сфері забудови.

У той же час, відповідно до пункту 4 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання пам`ятки місцевого значення та її зон охорони, технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини (у разі встановлення такою документацією меж території пам`ятки місцевого значення та її зон охорони).

Станом на дату подання позовної заяви технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини, зокрема пам`ятки археології місцевого значення «Могильник курганний» (охоронний номер №2551-См), на затвердження Департаменту культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації у встановленому порядку не надходила.

Отже, повноваження щодо розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини стосовно тих режимоутворюючих об`єктів, межі яких не визначені у встановленому порядку, органам охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій законом не передбачені, а відповідно до Закону № 1423-ІХ визначені за Кабінетом Міністрів України.

Крім того, під час реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини уповноваженим органом охорони культурної спадщини Сумської обласної державної адміністрації (управлінням культури Сумської обласної державної адміністрації) при розробленні проєктів містобудівної документації у межах території міста Суми визначались державні інтереси, зокрема щодо пам`ятки археології «Могильник курганний» (охоронний номер 2551-См), що підтверджується копіями листів від 23.03.2017 № 15/471 до Сумського міського голови, від 03.07.2017 № 16/981 до міськрайонного управління у м. Сумах та Сумському районі головного управління Держгеокадастру у Сумській області, від 14.08.2017 № 15/1213 до управління містобудування та архітектури Сумської обласної державної адміністрації. Тому твердження позивача про бездіяльність Департаменту культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення «Могильник курганний» (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру є такими, що не відповідають чинному законодавству.

Суд, дослідивши надані сторонами докази, встановив такі обставини.

Згідно з паспортом об`єкта культурної спадщини на південній околиці м. Суми між вул. Лебединською та Герасима Кондратьєва, територією старого аеропорту, друкарні та АЗС-3 розташована пам`ятка археології місцевого значення - «Могильник курганний».

Пам`ятка археології «Могильник курганний» взята на облік згідно з розпорядженням Представника Президента України від 19.07.1994 №227 та відповідно до наказу Міністерства культури та туризму України від 15.09.2010 №706/0/16-10 внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятка археології місцевого значення з назвою «Могильник курганний» (охоронний номер №2551-См).

На пам`ятку археології «Могильник курганний» Управлінням культури і туризму Сумської обласної державної адміністрації 15.12.2008 складено облікову документацію - паспорт об`єкта культурної спадщини «Могильник курганний».

У пункті 13 паспорта наведено площу та опис меж території об`єкта культурної спадщини.

Опис меж території вказаного об`єкта здійснено також в графічних матеріалах, які є невід`ємними частинами паспорта об`єкта.

Відповідно до інформації Головного Управління Держгеокадастру у Сумській області від 10.11.2023, відомості про межі і режими використання земель пам`ятки археології «Могильник курганний» (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру не внесені.

Вважаючи протиправною бездіяльність Департаменту культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення "Могильник курганний" (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру, Керівник Окружної прокуратури міста Суми звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд виходить з наступного.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно із ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (ч. 5 ст. 53 КАС України).

За положеннями ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді за одночасної наявності двох елементів: порушення або загрози порушення інтересів держави та нездійснення чи неналежного здійснення захисту таких інтересів відповідним суб`єктом владних повноважень, а також у разі його відсутності.

Так, першим із вказаних елементів є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини вказаного рішення).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який вже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18 та від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21.

При цьому поняття «державний інтерес», в основі якого, як правило, знаходяться суспільні (публічні) інтереси, у сталій практиці Верховного Суду є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються однозначній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення з позовом, апеляційною або касаційною скаргою; надмірна формалізація поняття «інтереси держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень суб`єкта владних повноважень там, де це дійсно потрібно (питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо).

Отже, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту.

Також у рішенні від 02.11.2004 № 15-рп/2004 Конституційний Суд України, виходячи зі змісту ч. 1 ст. 8 Конституції України, наголосив на тому, що охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним із проявів верховенства права, як підкреслюється у пп. 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Усі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою відображена в Конституції України.

Слід зазначити, що збереження об`єктів культурної спадщини становлять значний суспільний інтерес, оскільки це є важливим напрямком гуманітарної політики держави, де участь держави є найбільшою, а відповідальність - найвищою.

Збереження культурної спадщини впливає на формування менталітету нації, стверджує спадкоємність одвічних цінностей і традицій, формує базу для сталого розвитку суспільства. Запорукою піднесення української культури та духовного розвитку суспільства в дусі патріотизму і любові до України є збереження та примноження культурної спадщини, яку Українське суспільство отримало від попередніх поколінь.

У судовій практиці, зокрема в постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 826/12524/18, від 25.02.2021 у справі № 522/8120/16-а, від 24.05.2021 у справі № 640/4482/20, від 22.10.2021 у справі № 160/7922/20 та від 07.12.2021 у справі № 380/142/20, сформувалась стала правова позиція, відповідно до якої спори у сфері охорони культурної та історичної спадщини відносяться до спорів, які стосуються переважно захисту суспільного (публічного) інтересу.

Згідно з частинами 4, 5 ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Відповідно до ст.ст. 1, 3 Земельного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим кодексом та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Пунктом «г» частини першої статті 150 Земельного Кодексу України визначено, що землі історико-культурного призначення відносяться до особливо цінних земель.

Згідно преамбули до Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Як зазначає прокурор, оскільки землі, на яких розташовані пам`ятки археології, перебувають виключно у державній власності існує реальна загроза передачі земельної ділянки під пам`яткою археології місцевого значення «Могильник курганний» у приватну власність та подальше проведення забороненої будівельної або іншої господарської діяльності, що призведе до невідворотного знищення пам`ятки археології. Зокрема, підтвердженням реальної загрози порушення інтересів держави та передачі земельних ділянок під пам`яткою археології є неодноразове винесення на порядок денний засідання комісії з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою на землю під пам`яткою археології.

Таким чином, внесення відомостей до Державного земельного кадастру про межі та режим об`єкта культурної спадщини відповідає меті захисту інтересів держави щодо збереження культурної спадщини, тоді як відсутність відповідних відомостей беззаперечно порушує державні інтереси.

Другим елементом, який становить невід`ємну частину підстав представництва прокурором інтересів держави, є нездійснення чи неналежне здійснення захисту порушених інтересів відповідним суб`єктом владних повноважень, або відсутність такого суб`єкта.

Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи.

Особливістю прокуратури є те, що з-поміж державних органів вонаєдина наділена Конституційною функцією захищати інтереси держави при відсутності уповноваженого органу.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень існує, однак не здійснює захисту або здійснює його неналежно. В такому разі відповідний орган виступає позивачем за позовом прокурора.

У другому ж випадку, з огляду на відсутність відповідного органу, прокурор набуває права на безпосереднє представництво держави в суді, діючи як самостійний позивач.

Отже, при визначенні вказаного елемента підстав для представництва інтересів держави підлягає з`ясуванню питання наявності уповноваженого органу та його повноважень щодо захисту порушених інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.

Відповідно до п.1 положення про Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації - начальника обласної військової адміністрації від 27.07.2023 №3410ОД, департамент виконує функції органу охорони культурної спадщини Сумської обласної державної адміністрації.

Отже повноваженнями щодо здійснення контролю за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини» є Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації, однак у даному випадку сам виступає суб`єктом, що порушує законодавство у сфері охорони культурної спадщини. Порушення інтересів держави стали підставою звернення прокурора з цим позовом.

Саме такий виключний випадок для представництва прокурором інтересів держави в суді наявний у спірних правовідносинах, оскільки в особі одного органу поєднується суб`єкт, що порушує вимоги законодавства та орган, який реалізує повноваження контролю у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч.1 ст. 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

За приписами ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно з п.1 Положення про Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації-начальника обласної військової адміністрації від 27.07.2023 №3410ОД, Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації є структурним підрозділом Сумської обласної державної адміністрації, що утворюється головою Сумської обласної державної адміністрації.

Департамент виконує функції органу охорони культурної спадщини Сумської обласної державної адміністрації стосовно пам`яток археології.

Враховуючи викладене, спеціально уповноваженим органом у сфері охорони культурної спадщини є Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації.

Щодо замовника науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки.

Відповідно до ч.4 ст. 334 Закону України «Про охорону культурної спадщини» замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам`ятка, власник пам`ятки чи уповноважені ним особи - щодо науково-проектної документації з визначення режиму використання пам`ятки (частини пам`ятки), меж і режимів використання території пам`ятки, зон охорони пам`ятки.

Враховуючи те, що власником пам`ятки археології місцевого значення є держава, а спеціально уповноваженим органом з охорони культурної спадщини є Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації, то саме департамент є замовником науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання пам`ятки місцевого значення.

Аналогічні повноваження щодо визначення меж та режимів використання території пам`ятки передбачені також Положенням про Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації.

Так, відповідно до підпункту 2 п. 5 Положення про Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації, департамент відповідно до покладених на нього завдань забезпечує:

- визначення меж територій пам`яток культурної спадщини місцевого значення;

- встановлення режиму використання пам`яток культурної спадщини місцевого значення.

Таким чином, замовником науково-проектної документації з визначення меж та режимів використання території пам`ятки місцевого значення є спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини - Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації.

Щодо затвердження наказом Міністерства культури України від 22.11.2012 №1364 науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план, меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Суми» суд зазначає наступне.

Відповідач стверджує, що у складі науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план, меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Суми» визначено межі та режим використання території пам`яток, у тому числі пам`ятки "Могильник курганний".

Втім таке твердження не відповідає дійсності та чинному законодавству виходячи з наступного.

Об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки (ч.1 ст. 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Чинним законодавством та законодавством, що діяло на момент затвердження «Історико-архітектурний опорний план, меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Суми», визначені різні суб`єкти затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання пам`яток національного та місцевого значення.

Так, чинним законодавством чітко розмежовано повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини та органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрації щодо затвердження науково-проектної документації.

Відповідно до ч.1 ст. 141 Закону України «Про охорону культурної спадщини» рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки приймається:

- центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо територій пам`яток національного значення;

- органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо територій пам`яток місцевого значення.

Відповідні повноваження, щодо затвердження науково-проектної документації, передбачені також п.12 ст. 5 та п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини", п. 4 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, підпунктом 2 п. 5 Положення про Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації.

Слід зазначити, що Закон України "Про охорону культурної спадщини" в редакції від 12.06.2011 (на момент затвердження наказом Міністерства культури України від 22.11.2012 №1364 науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план, меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Суми») також розмежовував повноваження щодо затвердження науково-проектної документації з охорони пам`яток місцевого та національного значення.

Відповідно до ч.1 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакції від 12.06.2011) межі та режим використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Згідно з ч. 2 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакції від 12.06.2011) межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць визначаються відповідно до науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

За приписами п.14 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакції від 12.06.2011) до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини належить визначення меж території пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, історичних ареалів населених місць.

Відповідно до пунктів 4, 5 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакції від 12.06.2011) до повноважень органу охорони культурної спадщини обласних державних адміністрації відповідно до їх компетенцій належить:

- визначення меж території пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони;

- встановлення режиму використання пам`яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони.

Пам`ятку археології «Могильник курганний» (охоронний номер №2551-См) наказом Міністерства культури та туризму України від 15.09.2010 №706/0/16-10 внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та віднесено до категорії пам`ятки археології місцевого значення.

Таким чином, повноваженнями щодо визначення меж та режимів використання пам`ятки місцевого значення «Могильник курганний» (охоронний номер №2551- См) наділений орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, а не центральний орган у сфері охорони культурної спадщини.

Суд також погоджується з позицією прокуратури в тій частині, що відповідачем помилково ототожнюється поняття «територія пам`ятки» та «зона охорони пам`ятки», які передбачені ст.141 та ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

До затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення меж та режимів використання території пам`ятки відповідно до частини першої цієї статті межа території пам`ятки встановлюється для пам`яток археології у межах населених пунктів - 100 метрів навколо орієнтовного географічного центру (центроїда) знахідки фрагмента ділянки археологічного культурного шару, визначеного в обліковій документації. (ч.3 ст. 141 Закону).

Тоді як, згідно з ч. 2 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до визначення у встановленому порядку відповідно до частини першої цієї статті зон охорони межі зони охорони становлять у межах населених пунктів - 100 метрів від межі території пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території.

Варто зауважити, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини належить затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки національного значення та зон охорони (п. 12 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини").

Пунктом 1 наказу Міністерства культури України від 22.11.2012 №1364 затверджено межі і режим використання зон охорони пам`яток м. Суми, а не межі та режим використання території пам`ятки.

Водночас, предметом позову у даній справі є визнання бездіяльності та зобов`язання вжити заходів з організації проведення робіт щодо внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення «Могильник курганний» (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру, а не визначення межі та режиму використання зон охорони пам`ятки місцевого значення.

Щодо внесення до 01.01.2025 сільськими, селищними, міськими радами до Державного земельного кадастру меж території пам`ятки та зон охорони пам`яток культурної спадщини, зазначених і історико-архітектурному плані

Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначає, що відповідно до п.2 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» сільським, селищним, міським радам забезпечити внесення до 1 січня 2025 року до Державного земельного кадастру відомостей про межі територій пам`яток та зон охорони пам`яток культурної спадщини, зазначені в історико-архітектурному опорному плані, затвердженому до набрання чинності цим Законом.

Суд звертає увагу, що предметом позову у даній справі є вжиття заходів щодо внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення.

Водночас пунктом 2 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» передбачено внесення сільськими, селищними, міськими радами відомостей лише про межі території пам`яток та зон охорони пам`ятки.

Також наказом Міністерства культури України від 22.11.2012№1364 затверджено межі і режим використання зон охорони культурної спадщини національного значення.

Разом з тим, Міністерством культури України від 22.11.2012 №1364 не затверджено межі та режим використання території пам`ятки місцевого значення.

Таким чином, відповідно до п. 2 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» передбачено внесення міськими радами лише меж території пам`яток та зон охорони пам`ятки, при тому що наказом Міністерством культури України від 22.11.2012 №1364 затверджено зони охорони пам`ятки національного значення.

Щодо розроблення Кабінетом міністрів України до 01.01.2023 технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини суд зазначає наступне.

Відповідно до підпункту 4 пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» Кабінету Міністрів України до 01.01.2023 забезпечити розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини стосовно тих режимоутворюючих об`єктів, межі яких не визначені у встановленому порядку до набрання чинності цим Законом.

Згідно із ст. 47 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів включають:

з) креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж території оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення та земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів;

і) перелік обмежень у використанні земельних ділянок.

При цьому повноваження щодо визначення меж та обмежень у використанні території пам`яток культурної спадщини місцевого значення передбаченні підпунктом 2 пункту 5 Положення про Департамент культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації.

Таким чином, без визначення Департаментом культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації меж та обмежень у використанні пам`ятки культурної спадщини місцевого значення «Могильник курганний» (охоронний договір 2551-См) неможливо розробити проект землеустрою, частиною якого і є межі та обмеження у використанні пам`ятки, та подальше внесення відомостей до Державного земельного кадастру.

Враховуючи викладене, суд вважає за необхідне визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення "Могильник курганний" (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру, та зобов`язати Департамент культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації відповідно до вимог чинного законодавства України вжити заходів з організації проведення робіт щодо внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення "Могильник курганний" (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов керівника Окружна прокуратура міста Суми (вул. Герасима Кондратьєва, 79, м. Суми, Сумська область, код ЄДРПОУ 0352789126) до Департаменту культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації (майдан Незалежності, 2, м. Суми, Сумська область, код ЄДРПОУ 41225622) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення "Могильник курганний" (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру.

Зобов`язати Департамент культури, туризму та релігії Сумської обласної державної адміністрації відповідно до вимог чинного законодавства України вжити заходів з організації проведення робіт щодо внесення відомостей про межі і режими використання території пам`ятки археології місцевого значення "Могильник курганний" (охоронний номер №2551-См) до Державного земельного кадастру.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя С.О. Бондар