Постанова

від 19.03.2024 по справі 120/710/24

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/710/24

Головуючий у 1-й інстанції: Чернюк Алла Юріївна

Суддя-доповідач: Драчук Т. О.

19 березня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Драчук Т. О.

суддів: Смілянця Е. С. Полотнянка Ю.П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Жмеринської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2024 року у справі за адміністративним позовом керівника Жмеринської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Северинівської сільської ради Жмеринського району Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в січні 2024 року позивач, - керівник Жмеринської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області, звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Северинівської сільської ради Жмеринського району Вінницької області про визнання протиправною бездіяльність Северинівської сільської ради Жмеринського району Вінницької області щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення "Олександрійський парк" і закріплення їх в натурі (на місцевості).

Також, позивач просив зобов`язати Северинівську сільську раду Жмеринського району Вінницької області відповідно вимог чинного законодавства забезпечити проведення робіт з організації і встановлення меж територій об`єкта природно-заповідного фонду парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення "Олександрійський парк", винесення їх в натурі (на місцевості) та внесення інформації про межі об`єкта до Державного земельного кадастру.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 24.01.2024 позовну заяву повернуто особі, яка її подала.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що звертаючись з даним адміністративним позовом захисту підлягають інтереси держави у сфері забезпечення режиму охорони та використання об`єкта природно-заповідного фонду, так як неправомірність дій відповідача призвела до тривалої бездіяльності та негативних наслідків для держави.

Також, апелянт вказує, що підставою звернення саме прокурора, а не Державної екологічної інспекції у Вінницькій області є не реагування відповідного органу з підстав обмеженого фінансування на сплату судового збору (лист Державної екологічної інспекції у Вінницькій області №4974/12/23 від 14.12.2023).

Згідно з ч.2 ст.312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Відповідно до п.3 ч.1 ст.294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо повернення заяви позивачеві (заявникові).

Враховуючи положення ст.312 КАС України, колегія суддів вважає за можливе розглядати справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати, з огляду на наступне.

Приймаючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції виходив з того, що в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом прокурор вказує на те, що у ході моніторингу використання земельних ділянок природно-заповідного фонду на території Жмеринського району, Жмеринською окружною прокуратурою виявлено факт порушення законодавства у сфері охорони цих об`єктів на території Северинівської сільської територіальної громади.

Встановлено, що рішенням виконавчого комітету Вінницької обласної ради народних депутатів Про доповнення мережі територій і об`єктів природно-заповідного фонду області від 19.12.1985 №525 до переліку державних парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення віднесено ландшафтний парк Олександрівський площею 44 га в с. Олександрівка Жмеринського району Вінницької області, який у подальшому наданий органу місцевого самоврядування під охорону.

У подальшому, згідно охоронного зобов`язання від 18.07.2022 № 198/22, виданого Управлінням розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної військової адміністрації, Северинівській сільській територіальній громаді передано під охорону та дотримання встановленого режиму територія парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення Олександрівський парк загальною площею 44,0 га, розташованого на території Северинівської сільської територіальної громади Жмеринського району Вінницької області.

Однак, відповідно до листа Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 20.11.2023 № 0-2-0.6-6673/2-23, технічна документація із землеустрою по встановленню меж території парка-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення Олександрівський парк розташованого на території Северинівської сільської територіальної громади Жмеринського району не розроблялась, межі земельної ділянки не встановлювались, відомості на вище зазначену земельну ділянку до Державного кадастру не вносились.

Також, за інформацією Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної військової адміністрації від 15.11.2023 № 01-15-01/4181 до Управління проект землеустрою щодо організації та встановлення меж парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення Олександрівський парк не надходив. Згідно з листом від 04 серпня 2022 року № 01-15-01/2621 Северинівську сільську територіальну громаду повідомлено про вжиття невідкладних заходів із розробки та затвердження проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до листа Северинівської сільської ради від 27.11.2023 № 914 останньою заходи по розробленню документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) в натурі (на місцевості) меж парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення Олександрівський парк не вживалися. Межі парку-пам`ятки в натурі (на місцевості) не встановлено, відповідні рішення сільською радою не приймались, кошти на здійснення таких заходів не виділялись.

Таким чином, протягом значного часу (з 2020 року) не вжито заходів щодо організації та встановлення меж території об`єкта природно-заповідного фонду парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення Олександрівський парк, інформація про межі об`єкта не внесена до Державного земельного кадастру, що в свою чергу унеможливлює його належне використання та зберігання, існує ймовірність використання даної території не за цільовим призначенням, оскільки відсутні межі заказника.

Також, прокурор вказує, що оскільки Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області неналежно здійснюється захист інтересів держави у сфері охорони та збережені територій та об`єктів природно-заповідного фонду, що порушує як інтерес держави так і суспільний інтерес, тому вважає, що це є достатнім обґрунтуванням для застосування прокурором представницьких повноважень інтересів держави в суді на підставі ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ч. 5 ст. 53 КАС України в особі Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області.

Враховуючи зазначене та беручи до уваги те, що здійснення захисту інтересів держави у сфері дотримання вимог Закону № 1264-XII покладено на Державну екологічну інспекцію, яка у визначений законом спосіб реалізує свої повноваження у цій сфері суспільних відносин, право на звернення з цим позовом могло бути реалізовано прокурором виключно у разі доведення ним, що вказаний суб`єкт захист таких інтересів не здійснює або здійснює у неналежний спосіб.

З поданих матеріалів судом з`ясовано, що листом від 11.12.2023 №52-4550вих-23 керівник Жмеринської окружної прокуратури повідомив начальника Державної екологічної інспекції у Вінницькій області про виявлені порушення інтересів держави в частині дотримання вимог природоохоронного та земельного законодавства на території Северинівської сільської ради. Даним листом Державній екологічній інспекції у Вінницькій області надано строк до 20.12.2023 для повідомлення окружну прокуратуру щодо вжитих заходів реагування шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Листом Державної екологічної інспекції у Вінницькій області від 14.12.2023 повідомлено Жмеринську окружну прокуратуру, що інспекцією відповідні заходи реагування не вживалися та намірів на звернення до суду із відповідною позовною заявою не має, у зв`язку з відсутністю достатнього фінансування на сплату судового збору.

В свою чергу, суд першої інстанції зазначив, що доказів про те, що Державній екологічній інспекції у Вінницькій області було відомо про такі порушення до отримання листа окружної прокуратури, матеріали позовної заяви не містять.

Суд першої інстанції вважає, що надані прокурором строки є недостатні для того, щоб пересвідчитися, що відповідний державний орган дізнавшись про виявлені порушення не здійснює захисту інтересів держави та свідчить про його бездіяльність в цій сфері.

При цьому, надаючи оцінку листу що Державної екологічної інспекції у Вінницькій області від 14.12.2023, суд першої інстанції вважає за необхідне вказати, що відсутність достатнього фінансування на сплату судового збору, не може бути розцінена як безумовна підстава для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки доказів, що підтверджували б відсутність бюджетних асигнувань у Державної екологічної інспекції у Вінницькій області на сплату судового збору, суду не надано.

Зазначення у листі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області від 14.12.2023 №4974/12/23 про відсутність коштів на сплату судового збору є не підтвердженою інформацією, а тому не може бути розцінена як належний та допустимий доказ.

У свою чергу Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен уважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Оскільки прокурором не доведено наявність підстав для звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для повернення адміністративного позову прокурору.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Відповідно до ст.46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 3 статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно з ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу

У ст. 53 КАС України закріплено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

Аналогічна правова норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі Закон № 1697-VII), згідно з яким на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку із наведеним варто зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття інтереси держави зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі № №815/1567/16.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке:

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 в справі №826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Суд звертає увагу, що згідно з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Таким чином, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.12.2019 по справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 по справі № 240/2400/19, від 19.08.2021 по справі № 807/2245/16, від 06.12.2021 у справі № 823/1833/16, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22 та Велика Палата Верховного Суду в судових рішеннях від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Як вбачається з адміністративного позову, позивач - керівник Жмеринської окружної прокуратури Вінницької області, звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області з предметом позову щодо захисту інтересів держави у сфері забезпечення режиму охорони та використання об`єкта природно-заповідного фонду.

Підставою такого звернення прокурор зазначає ту обставину, що Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, на вимогу керівника Жмеринської окружної прокуратури Вінницької області, не вживала заходів з підстав обмеженого фінансування на сплату судового збору (лист Державної екологічної інспекції у Вінницькій області №4974/12/23 від 14.12.2023) та відсутністю наміру здійснювати захист порушеного права та інтересів держави в подальшому.

В свою чергу, як вказав суд першої інстанції, здійснення захисту інтересів держави у сфері дотримання вимог Закону № 1264-XII покладено на Державну екологічну інспекцію, яка у визначений законом спосіб реалізує свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Державна екологічна інспекція України у відповідності до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з пп.3, 5 п.4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань:

3) проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування);

5) звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до п.7 Положення №275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Наказом Державної екологічної інспекції України від 02.02.2021 № 46 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію у Вінницькій області (нова редакція).

Право звернення до суду Державної екологічної інспекції у Вінницькій області передбачено пунктом 6 Розділу ІІ Положення № 46.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Держекоінспекція є самостійним органом державної влади, що може здійснювати захист інтересів держави через утворений територіальний орган - Державну екологічну інспекцію у Вінницькій області.

Разом з тим, досліджуючи матеріали справи та підстави звернення прокурора з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області, судом встановлено, що листом прокуратури №52-4550ВИХ-23 від 11.12.2023, робився запит на інформацію та копії документів, в якому прокурор просив повідомити начальника Державної екологічної інспекції у Вінницькій області чи вживала/вживає/ планує вжити Державна екологічна інспекція у Вінницькій області заходи, спрямовані на усунення порушень вимог законодавства шляхом проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Северинівською сільською радою щодо вжиття заходів органом місцевого самоврядування в частині винесення меж об`єкта природно-заповідного фонду в натурі, у тому числі, шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

У відповідь на вказаний лист, Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області надано відповідь від 14.12.2023 №4974/12/23 за підписом начальника інспекції, в якій керівника Жмеринської окружної прокуратури повідомлено, що заходи, спрямовані на усунення порушень вимог законодавства шляхом проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Северинівською сільською радою Вінницької області щодо вжиття заходів органом місцевого самоврядування в частині винесення меж об`єкта природно-заповідного фонду Парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Олександрівський парк», площею 44,0 га в натурі, в тому числі, шляхом звернення до суду з відповідним позовом, не вживались та не плануються вживатись з причини обмеженого фінансування на сплату судового збору.

Тобто, надаючи оцінку викладеному, колегія суддів приходить до висновку, що прокурором вказано уповноваженому на захист інтересів держави органу про наявні порушення та необхідність судового захисту інтересів держави, натомість начальником Державної екологічної інспекції у Вінницькій області чітко повідомлено про відсутність наміру самостійно звернутись за захистом порушених інтересів держави до суду.

Верховним Судом у постановах від 09.06.2021 року у справі № 920/839/20 та від 26.05.2021 року у справі № 926/14/19 висловлено позицію, за якою у разі свідчення попереднього листування прокурора з уповноваженим органом про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, а відповідний орган протягом розумного строку на таку інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про таке порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то, у такому випадку, наявні підстави для представництва передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Великою Палатою Верховного суду в постанові від 15.10.2019 року у справі № 903/129/18 зазначено, що сам факт незвернення до суду уповноваженого органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавця та, відповідно, мав змогу захистити інтереси держави (у данному випадку) свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Крім цього, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18 зазначено, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Невжиття уповноваженим на захист інтересів держави органом заходів із їх судового захисту призводить до несвоєчасного усунення порушень закону, перешкоджає здійсненню державних програм з охорони довкілля, що є порушенням інтересів держави, насамперед у сфері охорони навколишнього природного середовища, тому є правові підстави для пред`явлення прокурором позову до суду на їх захист, в межах його компетенції, відповідно до ст. 131 Конституції України.

Отже, за наявності підстав, що були очевидні (внаслідок загальнодоступності правових норм та обізнаності про бездіяльність сільської ради щодо усунення порушень закону), та повноважень на звернення до суду уповноваженим суб`єктом Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області не вжито та не планується до вжиття заходів із забезпечення судового захисту порушених інтересів держави, що свідчить про пасивну поведінку уповноваженого органу, має своїм наслідком нездійснення захисту інтересів держави у суді та є підставою для представництва прокурором інтересів держави.

Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду від 26 травня 2021 року у справі № 926/14/19, від 1 червня 2021 року у справі № 910/11956/20 та від 9 червня 2021 року у справі № 920/839/20.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення вимог апеляційної скарги, скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Відповідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Згідно частини третьої статті 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Враховуючи, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи та судом порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання щодо відкриття провадження у справі, колегія суддів вважає, що оскаржена ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу керівника Жмеринської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області задовольнити.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2024 року у справі за адміністративним позовом керівника Жмеринської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Северинівської сільської ради Жмеринського району Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії скасувати.

Справу направити до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Драчук Т. О. Судді Смілянець Е. С. Полотнянко Ю.П.