Окрема думка

від 19.03.2024 по справі 340/11/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

19 березня 2024 року

м. Київ

справа №340/11/23

адміністративне провадження №К/990/25554/23

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 за позовом керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Петрівської селищної ради в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей до Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Суть спору та ухвалені рішення

У справі, яка розглядається ключовим є питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі Петрівської селищної ради, зокрема її структурного підрозділу - Служби у справах дітей (далі - Служба у справах дітей Петрівської селищної ради) для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у зв`язку із неналежним виконанням Відділом освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі - Відділ освіти Петрівської селищної ради) вимог статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.

У цій справі прокурор звернувся до суду із позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі - Відділ освіти, відповідач) щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» та зобов`язати Відділ освіти нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, випускникам навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у 2021-2022 роках.

Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 6 березня 2023 року адміністративний позов задовольнив.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 20 червня 2023 року апеляційну скаргу Відділу освіти задовольнив, скасував рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року та ухвалив нове рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, виконувач обов`язків керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду ухвалив постанову від 19 березня 2024 року, якою частково задовольнив касаційну скаргу прокурора, скасував рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року у справі 340/11/23, а позовну заяву керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Петрівської селищної ради в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей до Відділу освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - залишив без розгляду.

Залишаючи позов прокурора без розгляду, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року вказав на відсутність у прокурора права звертатися у подібних спорах із позовом до суду в інтересах держави, оскільки, за висновком Суду, прокурор не довів порушення інтересів держави та не вказав, у чому таке порушення виразилося.

Судова палата наголосила на тому, що інтерес держави у сфері охорони дитинства - це публічний інтерес в широкому його розумінні (тобто інтерес щодо чітко невизначеного широкого кола осіб), натомість індивідуально виражені права чи інтереси конкретних осіб не можуть захищатись прокурором в обраний ним спосіб шляхом представництва інтересів держави, оскільки публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, тоді як приватний інтерес це завжди інтерес окремої особи.

На цій підставі Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року дійшла висновку, що у цій справі прокурор фактично звернувся із захистом інтересів окремо взятих дітей, зазначених у позові.

При цьому Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року дійшов висновку про відсутність підстав для відступу від правових висновків, викладених Верховним Судом, зокрема у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23.

Підстави незгоди із висновками, викладеними у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23.

І. Щодо недоведеності прокурором підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема недоведеність того, що бездіяльність відповідача завдає шкоду інтересам держави у сфері охорони дитинства, а не тільки окремо взятої дитини.

Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.

Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.

Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.

Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.

У статті 46 Конституції України закріплено право громадян на соціальний захист. Право на соціальний захист - це передбачені законодавством, гарантовані державою певні можливості людини отримати від держави, а також інших суб`єктів, які діють за уповноваженням або дозволом держави, на умовах і в порядку, передбаченому законодавством, а також договором, матеріальне забезпечення, матеріальну підтримку та соціальні послуги у разі настання соціальних ризиків.

Пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, у частині другій статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 7 грудня 2000 року зазначено, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.

Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. У той час як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.

Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.

Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

Статтею 1 Закону України «Про охорону дитинства» передбачено, що забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Згідно зі статтями 5, 8 Закону України «Про охорону дитинства» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

Зі змісту вищенаведених правових норм убачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.

Такий висновок неодноразово висловлювався, зокрема у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20 та від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20.

Закон України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначає правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, молоді із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Згідно з визначеннями, наведеними в статті 1 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», статус дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, - визначене відповідно до законодавства становище дитини, яке надає їй право на повне державне забезпечення і отримання передбачених законодавством пільг та яке підтверджується комплектом документів, що засвідчують обставини, через які дитина не має батьківського піклування.

Одним із основних принципів державної політики в частині соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, згідно зі статтею 3 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», є захист прав і інтересів таких дітей, а також забезпечення соціально-правових гарантій.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» заходи соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа гарантуються, забезпечуються та охороняються державою та встановлюються на рівні, не меншому за встановлений прожитковий мінімум для осіб відповідного віку.

Таким чином, одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються конкретні діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.

Згідно з частинами першою-третьою та дев`ятою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» держава здійснює повне забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа. Допомога та утримання таких дітей не можуть бути нижчими за встановлені мінімальні стандарти, що забезпечують кожній дитині рівень життя, необхідний для фізичного, розумового, духовного, морального та соціального розвитку на рівні, не нижчому за встановлений прожитковий мінімум для таких осіб. Право на повне державне забезпечення в навчальних закладах мають діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, віком до вісімнадцяти років та особи з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, при продовженні навчання до 23 років або до закінчення відповідних навчальних закладів.

Державні соціальні стандарти, нормативи споживання, нормативи забезпечення є однаковими для всіх дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа незалежно від форми їх влаштування та утримання.

Таким чином, усі діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, незалежно від форми їх утримання та виховання, гарантовано перебувають на повному державному утриманні.

Мінімальний розмір одноразової грошової допомоги, яка виплачується випускникам, визначений статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

Згідно з частиною сьомою статті 8 цього Закону випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

Вказаною нормою Закону чітко врегульовано розмір одноразової грошової допомоги випускникам навчального закладу, незалежно від подальшого працевлаштування або продовження навчання, а тому сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановленої законом.

Зі змісту наведених вище норм права вбачається висновок про те, що невід`ємною складовою державної соціальної політики є забезпечення соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, яка спрямована на захист прав та інтересів таких дітей, утвердження рівних можливостей цих дітей з іншими категоріями осіб у сфері освіти, охорони здоров`я та інших соціальних сферах, зокрема шляхом створення умов для повноцінного та всебічного розвитку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечення їх благополуччя.

Реалізація державної політики у сфері захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, сприяє створенню здорового та освіченого населення, протидії безпритульності, зниженню соціальної нерівності та напруги, що в цілому позитивно впливає на соціально-економічний розвиток держави. До того ж Україна, як держава, яка взяла на себе зобов`язання виконувати міжнародні та національні стандарти у галузі захисту прав дітей (зокрема, ратифікувавши Конвенцію про права дитини від 20 листопада 1989 року), зобов`язана утверджувати принцип забезпечення найкращих інтересів дитини в усіх сферах та галузях суспільного життя, особливо у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як соціально вразливої категорії населення.

Зазначене свідчить про те, що захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, є невід`ємною частиною інтересів держави з огляду на її гуманітарні, моральні, соціально-економічні та правові обов`язки перед своїми громадянами.

Крім того, слід врахувати, що відповідно до пункту 12 наказу Офісу Генерального прокурора «Про особливості виконання функцій прокуратури з питань захисту інтересів дітей та протидії насильству» № 509 від 4 листопада 2020 року (далі - Наказ № 509) у випадках та порядку, передбачених законом, прокурор зобов`язаний здійснювати представницьку діяльність у сфері охорони дитинства щодо захисту інтересів держави з метою забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дітей та захисту їхніх прав.

Згідно зі статтею 4 Закону «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» та Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 (далі - Порядок № 866), на служби у справах дітей покладається безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Служба у справах дітей бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів, зокрема стосовно соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб із їх числа.

На території Петрівської селищної територіальної громади вказані повноваження здійснює Служба у справах дітей Петрівської селищної ради.

Основними завданнями Служби у справах дітей відповідно до Положення про Службу у справах дітей Петрівської селищної ради, затвердженого рішенням Петрівської селищної ради від 15 грудня 2020 року № 64/8, є реалізація державної соціальної політики на відповідній території у сфері соціального захисту дітей, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, вчиненню дітьми правопорушень; розроблення і здійснення самостійно або разом з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності, громадськими організаціями заходів щодо захисту прав, свобод і законних інтересів дітей; координація зусиль органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності у вирішенні питань соціального захисту дітей та організації роботи із запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності; забезпечення додержання вимог законодавства щодо встановлення опіки та піклування над дітьми.

Таким чином, органом, уповноваженим здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на території Петрівської селищної територіальної громади є Служба у справах дітей Петрівської селищної ради, яка, за встановлених у цій справі обставин, відповідні повноваження щодо захисту інтересів соціально незахищеної категорії дітей в частині спірного питання не здійснювала, що зумовило звернення прокурора до суду в інтересах держави саме в особі Служби у справах дітей.

Разом з тим, відповідно до статті 25 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» порядок відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа, у тому числі на харчування, одяг, взуття, м`який інвентар на одну фізичну особу, здійснення грошових виплат при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу, а також інших виплат, передбачених цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до державних соціальних стандартів.

Статтею 39-9 цього ж Закону визначено, що порядок відшкодування витрат на виплату допомоги випускникам закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, повне державне забезпечення відповідно до статті 8 цього Закону при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу відповідно до норм забезпечення випускників закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Отже, повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.

Рішенням Петрівської селищної ради від 15 грудня 2020 року № 62/8 «Про створення Відділу освіти Петрівської селищної ради та затвердження Положення про відділ» утворено Відділ освіти як виконавчий орган Петрівської селищної ради зі статусом юридичної особи публічного права та визначено його головним розпорядником коштів бюджету Петрівської територіальної громади (пункти 1 та 7 розділу І).

Відповідно до пункту 6 Розділу І вищевказаного Положення Відділ освіти є уповноваженою особою з реалізації прав і обов`язків Петрівської селищної ради як засновника щодо управління закладами освіти.

Таким чином, на території Петрівської селищної громади повноваження щодо розпорядження коштами, призначеними для виплати одноразової грошової допомоги дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускникам 9-11 класів, наділений Відділ освіти.

Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій та сторонами не заперечується, в порушення статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», незважаючи на законодавчо встановлений обов`язок після закінчення навчальних закладів виплатити одноразову грошову допомогу випускникам навчальних закладів із числа дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, відповідачем упродовж 2021-2022 років не нараховано та не виплачено одноразову допомогу, що є протиправною бездіяльністю. У той же час, неналежне виконання відповідачем своїх функцій у цій сфері суперечить принципам верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності, та, як наслідок, реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій.

Крім того, необхідно врахувати масовість спорів, що виникають у сфері недотримання уповноваженим виконавчим органом місцевого самоврядування вимог статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» щодо виплати випускникам навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

Зокрема, за інформацією з Єдиного державного реєстру судових рішень (станом на дату ухвалення постанови у цій справі), тільки судами першої інстанції розглянуто більше 500 справ за позовом прокурора у подібних спірних правовідносинах, що свідчить про те, що проблема забезпечення захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на виплату одноразової грошової допомоги у порядку статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» виходить за межі інтересів окремої дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування, або окремої групи таких дітей, а набуває масштабного характеру, створюючи реальну загрозу інтересам держави.

У позові прокурор зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері захисту прав і свобод дітей із числа соціально вразливих категорій, які порушені внаслідок неналежного виконання Відділом освіти, як розпорядником бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти, делегованих державою функцій.

Отже, вважаю, що в цій справі прокурор довів та належним чином обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, зокрема тим, що бездіяльність відповідача завдає шкоду інтересам держави у сфері охорони дитинства, а не тільки окремо взятої дитини, оскільки порушує засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини і мають на меті забезпечення належної реалізації органами місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері захисту дітей; така ситуація створює реальну загрозу порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації у повному обсязі завдань і заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - жителів відповідної територіальної громади.

ІІ. Щодо висновків Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року про відсутність підстав для відступу від правових висновків, викладених Верховним Судом у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23.

30 вересня 2016 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII, яким Конституцію України було доповнено, зокрема статтею 131-1.

Згідно з положеннями цієї статті в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Отже, Конституцією України у редакції, що діє після 30 вересня 2016 року, із повноважень прокуратури було виключено представництво інтересів громадянина в суді у випадках, встановлених законом, та залишено лише представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З огляду на це, до 2016 року, тобто до набрання чинності вказаною редакцією Конституції України прокурор звертався в інтересах дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Зокрема, у постановах від 3 жовтня 2019 року у справі № 303/5849/16-а, від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а та від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а, в яких прокурор звернувся з позовом до суду в інтересах дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, Верховний Суд дійшов висновку, що частина сьома статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» встановлює обов`язок з виплати грошової допомоги усім випускникам навчальних закладів, не розмежовуючи їх на окремі категорії - тих, хто продовжив навчання в іншому навчальному закладі, та тих, хто працевлаштувався та інші. Таким чином, усі діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування незалежно від форми їх утримання та виховання гарантовано перебувають на повному державному утриманні. Крім того, сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановленого законом.

Однак, починаючи з вересня 2016 року, прокурор у схожих спірних правовідносинах звертався до суду з позовом, переважно, в інтересах держави.

Так, у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23 Верховний Суд виклав правові висновки про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві, та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

При цьому, Верховний Суд у наведених вище постановах не виключав, що представництво випускників з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у суді може здійснюватися прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Такі висновки Верховного Суду, поміж іншого, не узгоджуються з чинною на момент звернення прокурора з позовом до суду редакцією статті 131-1 Конституції України.

Разом з тим, викладаючи правовий висновок про те, що прокурор взагалі не має права звертатися із позовом до суду в інтересах держави чи в інтересах особи у спорах щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року фактично відступив від правового висновку Верховного Суду, викладеного, зокрема у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23 (про те, що прокурор у таких спорах має право звертатися до суду, але не в інтересах держави, а в інтересах конкретних осіб).

Таким чином, у постанові від 19 березня 2024 року Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, фактично відступивши від правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 7 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23, про те, що прокурор у подібних спорах має право звертатися до суду, але не в інтересах держави, а в інтересах конкретних осіб, необґрунтовано вказав на відсутність підстав для відступу від таких правових висновків.

ІІІ. Щодо неврахування Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду того, що висновки викладені у постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23, не узгоджуються з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 7 листопада 2018 року у справі № № 553/4650/14-а (К/9901/1396/18), а також Верховного Суду України, викладеною у постанові від 11 липня 2017 року у справі № 140/103/15-а.

У постанові від 7 листопада 20218 року у справі № 553/4650/14-а(К/9901/1396/18) за позовом прокурора в інтересах особи із числа дітей, позбавлених батьківського піклування, про визнання неправомірною бездіяльність Полтавської спеціалізованої школи-інтернату № 2 І-ІІІ ступенів ім. Н. К. Крупської Полтавської обласної ради щодо невиплати випускнику з числа дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги та зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити таку допомогу, Велика Палата Верховного Суду вказала, що одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Велика Палата Верховного Суду у цій справі дійшла висновку, що розгляд позовних вимог прокурора з приводу визнання протиправними дій, зобов`язання Школи-інтернату № 2 донарахувати та виплатити недоотриману одноразову грошову допомогу, виплата якої гарантована державою, є державною соціальною допомогою та покладена на навчальний заклад, належать до юрисдикції адміністративних судів.

Таким чином, висновок Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду про те, що прокурор взагалі не має права звертатися із позовом до суду в інтересах держави чи в інтересах особи у спорах щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, суперечить вищевикладеним правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду, для відступу від яких Суд мав би передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

ІV. Щодо ігнорування Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є фактичними позивачами у цій справі, а також інших дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є позивачами у інших аналогічних справах, ініційованих органами прокуратури.

У цій справі Суд не відповів на головні запитання:

1. у який спосіб Суд вбачає за можливе ефективний захист інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є фактичними позивачами у цій справі?

2. суд якої юрисдикції має розглядати відповідні позови дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є фактичними позивачами у цій справі?

3. чи не порушені, з огляду на непослідовну судову практику, процесуальні строки для відповідних звернень до суду дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є фактичними позивачами у цій справі?

4. як виглядає у цій ситуації адміністративний суд, який прямо самоусунувся, враховуючи гарантовані конституційні принципи верховенства права та пріоритету людини як найвищої цінності, від вирішення ситуації (спору), за якої держава, в особі створених нею суб?єктів владних повноважень, не виконала взяті на себе зобов?язання за Конституцією України, міжнародними договорами та законами України захищати дітей, у т.ч. дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є фактичними позивачами у цій справі?

Таким чином, вважаю необґрунтованим висновок Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладений у постанові від 19 березня 2024 року, про те, що прокурор позбавлений права звертатися до суду з позовом в інтересах держави у спорах про визнання протиправною бездіяльності уповноваженого органу місцевого самоврядування щодо виплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сирів та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у порядку статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

Викладаючи такий правовий висновок, Суд не врахував положення стаття 53 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у сукупності з положеннями статей 46, 51 та 131-1 Конституції України, статей 1, 5 та 8 Закону України «Про охорону дитинства» та статей 8 та 25 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» щодо права прокурора звертатися із позовом до суду в інтересах держави у сфері захисту прав і свобод дітей із числа соціально вразливих категорій.

З аналізу положень цих норм у сукупності, Верховному Суду слід було дійти висновку про те, що:

1. починаючи з 30 вересня 2016 року прокурор може звертатися із позовом у справах, пов`язаних з охороною дитинства, виключно в інтересах держави, оскільки це узгоджується з положеннями частини першої статті 131-1 Конституції України;

2. невиконання уповноваженим органом місцевого самоврядування повноважень у сфері соціального забезпечення дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей-сиріт при одночасній бездіяльності органу, який за законом уповноважений здійснювати контроль за реалізацією державної політики у сфері охорони дитинства (структурного підрозділу Служби у справах дітей), є порушенням інтересів держави;

3. бездіяльність Відділу освіти завдає шкоду інтересам держави у сфері охорони дитинства, а не тільки окремо взятої дитини, оскільки порушує засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини і мають на меті забезпечення належної реалізації органами місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері захисту дітей;

4. прокурор, звертаючись до суду з метою захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на отримання одноразової грошової допомоги у порядку статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», фактично діє в інтересах держави, оскільки реалізація державної політики у сфері захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, сприяє створенню здорового та освіченого населення, протидії безпритульності, зниженню соціальної нерівності та напруги, що в цілому позитивно позначається на соціально-економічному розвитку держави.

З урахуванням вищезазначеного, вважаю, що Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду мав задовольнити касаційну скаргу прокурора, скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року та залишити у силі рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року.

Суддя: Я.О. Берназюк