Постанова

від 20.03.2024 по справі 260/7711/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/7711/23 пров. № А/857/25278/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддяГлушко І.В.,

суддяЗапотічний І.І.

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу виконавчого комітету Виноградівської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року у справі № 260/7711/23 за адміністративним позовом Берегівської окружної прокуратури в інтересах держави до виконавчого комітету Виноградівської міської ради Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, (головуючий суддя Маєцька Н.Д., письмове провадження, м. Ужгород), -

В С Т А Н О В И В:

Берегівська окружна прокуратура Закарпатської області в інтересах держави звернулася з позовною заявою до виконавчого комітету Виноградівської міської ради Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації, в якій просила: 1) Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Виноградівської міської ради Закарпатської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України що полягає у не вжитті заходів з виявлення, обліку та поданні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації пропозиції про занесення об`єкту культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини з метою набуття правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, який знаходяться у м. Виноградів по вул. Миру, 10, а саме житлового будинку 1912 року спорудження; 2) Зобов`язати виконавчий комітет Виноградівської міської ради Закарпатської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо подання до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації пропозицій про занесення об`єкту культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини з метою набуття правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, який знаходяться у АДРЕСА_1 , а саме житлового будинку 1912 року спорудження.

В обгрунтування позовних вимог Берегівська окружна прокуратура Закарпатської області посилається на наступне. Прокуратурою виявлено факт протиправної бездіяльності виконавчого комітету Виноградівської міської ради, що полягає у не вжитті заходів з виявлення, обліку та поданні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення об`єкту культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини з метою набуття правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, який знаходиться у м. Виноградів, вул. Миру,10, а саме - житлового будинку 1912 року спорудження. Невжиття відповідачем заходів щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня сприяє руйнуванню та заподіянню шкоди, не забезпечує захист та збереження, утримання та відповідне використання, консервацію та реставрацію, ремонт, пристосування та музеєфікацію житлової будівлі.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року адміністративний позов Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави до виконавчого комітету Виноградівської міської ради Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії - задоволено повністю.

Визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Виноградівської міської ради Закарпатської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України, що полягає у не вжитті заходів з виявлення, обліку та поданні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації пропозиції про занесення об`єкту культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини з метою набуття правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, який знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 а саме житлового будинку 1912 року спорудження.

Зобов`язано виконавчий комітет Виноградівської міської ради Закарпатської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо подання до органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення об`єкту культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини з метою набуття правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , а саме житлового будинку 1912 року спорудження.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції виконавчий комітет Виноградівської міської ради Закарпатської області подав апеляційну скаргу. З посиланням на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та неповне з`ясування всіх обставин спору апелянт просить рішення суду першої інстанції скасувати, та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Зокрема апелянт зазначає, що ВК Виноградівської міської ради спрямовує свої дії на охорону культурної спадщини, забезпечення належного рівня збереження та використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, удосконалення ведення обліку, тому твердження позивача не можуть свідчити про безумовну бездіяльність відповідача щодо невчинення дій на виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини.

Берегівська окружна прокуратура Закарпатської області подала відзив на апеляційну скаргу. Доводи відзиву фактично мотивовані доводами адміністративного позову. З наведених у відзиві підстав прокуратура просить в задоволені апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС) суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, так як апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, що ухвалене в порядку письмового провадження (без повідомлення сторін) за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.

Судом встановлені наступні обставини.

Судом встановлено, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 місто Виноградів Закарпатської області включений у Список історичних населених місць України.

Наказом Міністерства культури України від 18.06.2018 року № 559 затверджено Історико-архітектурний опорний план м. Виноградів, яким визначено межі та режими використання історичного ареалу м. Виноградів. Згідно із вказаною містобудівною документацією будівля, розташована за адресою: м. Виноградів, вул. Миру, 10, знаходиться у межах історичного ареалу міста та запропонована до внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як об`єкт містобудування та архітектури.

Відповідно до листа Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації від 03.07.2023 року за № 01-12/686 житловий будинок 1912 року спорудження в м. Виноградів по вул. Миру, 10, не взято на державний облік відповідно до законодавства, яке діяло до набрання чинності Законом, не занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та Переліку об`єктів культурної спадщини.

У зв`язку із відсутністю у вищезгаданої будівлі правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини та відповідно і пам`ятки у розумінні Закону №1805-111, облікова документація не виготовлялася, охоронний договір не укладався.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що об`єкти культурної спадщини є надбанням українського народу загалом та відповідної територіальної громади зокрема, оскільки несуть собою велику цінність для розвитку історичної, етнічної, культурної самобутності держави і саме на органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України №1805-III покладено обов`язок щодо їх охорони та забезпечення їх належного догляду та збереження.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відтак, звернення прокурора з даним позовом зумовлено відсутністю органу, уповноваженого на звернення до суду з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування, та необхідністю врегулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч. ч. 4, 5 ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон).

Згідно з вимогами статті 17 Закону «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», з метою організації обліку і охорони пам`яток історії та культури нерухомі пам`ятки поділяються на пам`ятки загальносоюзного, республіканського і місцевого значення.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон №1805-III).

Статтею 1 Закону №1805-III визначено, що: - об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; - пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; - охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Статтею 3 Закону №1805-III врегульовано, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить:1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Згідно ст. 13 Закону № 1805-ІІІ об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Таким чином, в даному випадку саме на виконавчий комітет Виноградівської міської ради Закарпатської області покладається обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатській обласної державної адміністрації.

Порядок визначення категорії пам`яток для внесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України регламентовано постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2019 року № 452 (далі - Порядок № 452).

Частиною першою статті 14 Закону № 1805-III встановлено, що занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки: а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, протягом одного року з дня одержання подання; б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Відповідно до вимог частин 3,4 статті 14 Закону № 1805-III центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини також здійснює такі повноваження: видає власнику пам`ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини як пам`ятки; надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам`яток, які розташовані на їхніх територіях.

Єдину систему обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів визначено Порядком обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого Наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (у редакції наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501) (далі Порядок № 501).

Відповідно до пункту 3 розділу І Порядку №501 система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру).

Пунктом 4 наказу Міністерства культури України від 27 червня 2019 року № 501 «Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 серпня 2019 року за № 941/33912, передбачено що органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій до 01 жовтня 2019 року необхідно було подати Міністерству культури України переліки об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та не включених до Державного реєстру нерухомих пам`яток України станом на день набрання чинності цим наказом за формою, згідно з додатком до цього наказу; копії рішень про взяття на державний облік об`єктів культурної спадщини відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та не включених до Державного реєстру нерухомих пам`яток України станом на день прийняття цього наказу та облікову документацію (за наявності).

Згідно з пунктом 3 розділу ІХ Порядку №501 у разі відсутності облікової документації на об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, його включення до Реєстру здійснюється без облікової документації.

В той же час, вищевказані вимоги Закону № 1805-ІІІ та Порядку № 158 відповідачем не дотримані, що свідчить про його бездіяльність з питань забезпечення належного виконання повноважень у сфері охорони культурної спадщини.

Так, зокрема інформацією Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації від 03 липня 2023 року № 01-12/686 підтверджено відсутність у житлового будинку 1912 року спорудження у м. Виноградів, вул. Миру, 10 правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини та відповідно пам`ятки у розумінні Закону № 1805-ІІІ, а тому облікова документація не виготовлялася, охоронний договір не укладався.

Разом з тим, з матеріалів справи вбачається, що Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації неодноразово звертався до виконавчих органів місцевих рад територіальних громад про необхідність виконання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», що підтверджується листами від 05 листопада 2020 року № 01-10/1207 та від 31 серпня 2022 року № 06-31/2776.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини», суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі «Проніна проти України» (рішення від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.3 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу виконавчого комітету Виноградівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року у справі № 260/7711/23 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя О. І. Довга судді І. В. Глушко І. І. Запотічний