Постанова

від 19.03.2024 по справі 640/15383/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/15383/21 Головуючий у 1 інстанції: Кушнова А.О.

Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р.

Суддів Аліменка В.О.

Ключковича В.Ю.

За участю секретаря Заміхановської Д.В

розглянувши у відкритому судовому засіданні, згідно статті 229 КАС України, адміністративну справу за апеляційною скаргою Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр охорони здоров`я» Акціонерного товариства «Українська залізниця» на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр охорони здоров`я» Акціонерного товариства «Українська залізниця» до Національної служби здоров`я України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач - Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр охорони здоров`я» Акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - АТ «Українська залізниця») звернувся до суду з позовом до Національної служби здоров`я України (далі - НСЗУ), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Національної служби здоров`я України щодо не оплати медичних послуг, наданих акціонерним товариством «Українська залізниця» в особі філії «Центр охорони здоров`я» AT «Укрзалізниця», в розмірі 19 434 700,35 грн. на підставі договору №5827-М120-Р000/ЦОЗ/ПР-439 про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій;

- зобов`язати Національну службу здоров`я України виконати умови договору №5827-М120-Р000/ЦОЗ/ПР-439 про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, а саме: сплатити на користь акціонерного товариства «Українська залізниця» (рахунок НОМЕР_1, AT «Державний ощадний банк України», код ЄДРПОУ 40075815) заборгованість в сумі 19 434 700, 35 грн. та витрати зі сплати судового збору в сумі 22 700,00 грн.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року клопотання Національної служби охорони здоров`я України про закриття провадження задоволено. Закрито провадження в адміністративній справі № 640/15383/21 за позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр охорони здоров`я» до Національної служби охорони здоров`я України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2022 року апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр охорони здоров`я» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року - задоволено. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року скасовано та направлено справу до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду (головуючий суддя Бєлова Л.В.).

В подальшому, до Київського окружного адміністративного суду від відповідача - Національної служби здоров`я України надійшло клопотання про закриття провадження у справі.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року клопотання представника відповідача Національної служби здоров`я України про закриття провадження у справі від 06.06.2023, - задоволено. Закрито провадження в адміністративній справі №640/15383/21 за позовом Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі філії "Центр охорони здоров`я" Акціонерного товариства "Українська залізниця" до Національної служби здоров`я України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії. Роз`яснено позивачу, що даний спір підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

Не погодившись з ухвалою суду, позивач - Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр охорони здоров`я» Акціонерного товариства «Українська залізниця» звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права.

30 листопада 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача - Національної служби здоров`я України надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Згідно ч. 2 ст. 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за відсутності сторін.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Так, закриваючи провадження в справі, суд першої інстанції вказав, що договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій укладається на підставі вільного волевиявлення сторін, як замовника таких послуг, так і надавача останніх. Виключенням, в цьому випадку, є лише заборона відмови чи ухилення від укладання договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, які вже подали заяву Уповноваженому органу про укладення такого договору та надають медичні послуги, передбачені програмою медичних гарантій.

На переконання суду першої інстанції, договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій не відповідає встановленим пунктом 16 частини 1 статті 4 КАС України ознакам та визначенню адміністративного договору, оскільки, не укладається з метою делегування або контролю та/або владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, а врегульовує паритетні відносини сторін, з метою надання медичних послуг населенню.

Крім того, судом першої інстанції зазначено, що стягнення коштів НЗС України з медичних закладів, так і стягнення коштів медичними закладами з НСЗ України за надані медичні послуги в межах укладених договорів вирішуються в порядку господарського судочинства (справа 910/11789/21).

Отже, договір про надання медичних послуг не відповідає ознакам адміністративного договору, які наведені у пункті 16 частини 1 статті 4 КАС України.

Враховуючи вищезазначене, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірні правовідносини у даній справі є приватно-правовими та похідними від господарських відносин, а тому не можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства, оскільки в даних правовідносинах відсутній публічно-правовий спір.

Колегія суддів не погоджується з вищевказаними висновками суду першої інстанції та вважає їх помилковими, з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно пунктів 1 та 2 та 7 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За приписами пунктів 1, 4 частини 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів

У відповідності до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

З наведеного слідує, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з, у тому числі, іншим суб`єктом при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих осіб, відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних (публічно-владних) управлінських функцій.

За визначенням пункту 16 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративний договір - спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону: а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень; б) для делегування публічно-владних управлінських функцій; в) для перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; г) замість видання індивідуального акта; ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.

Державні фінансові гарантії надання необхідних пацієнтам послуг з медичного обслуговування (медичних послуг) та лікарських засобів належної якості, реімбурсації лікарських засобів та медичних виробів (включаючи допоміжні засоби) за рахунок коштів Державного бюджету України за програмою медичних гарантій визначає Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» від 19.10.2017 № 2168-VIII (далі - Закон № 2168-VIII).

Постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1101 затверджено Положення про Національну службу здоров`я України, пунктом 1 якого визначено, що Національна служба здоров`я України (НСЗУ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров`я, який реалізує державну політику у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення.

За приписами статті 7 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення», основними функціями Уповноваженого органу є, зокрема: 1) реалізація державної політики у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення за програмою медичних гарантій; 2) проведення моніторингу, аналізу і прогнозування потреб населення України у медичних послугах та лікарських засобах; 3) виконання функцій замовника медичних послуг та лікарських засобів за програмою медичних гарантій; 4) розроблення проекту програми медичних гарантій, внесення пропозицій щодо тарифів і коригувальних коефіцієнтів; 5) укладення, зміна та припинення договорів про медичне обслуговування населення та договорів про реімбурсацію; 6) здійснення заходів, що забезпечують цільове та ефективне використання коштів за програмою медичних гарантій, у тому числі заходів з перевірки дотримання надавачами медичних послуг вимог, встановлених порядком використання коштів програми медичних гарантій і договорами про медичне обслуговування населення.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 410 затверджено Порядок укладення, зміни та припинення договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій (далі - Порядок №410), який визначає механізм укладення, зміни та припинення договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій (далі - договір) з НСЗУ відповідно до Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення".

Крім того, даною постановою затверджено Типову форму договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій.

Згідно пункту 2 Порядку №410, дія цього Порядку поширюється на укладення, зміну та припинення договору між НСЗУ та закладами охорони здоров`я незалежно від форми власності або фізичними особами - підприємцями, які в установленому законом порядку одержали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики.

Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 8 Закону № 2168-VIII, договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій укладається між Уповноваженим органом та закладом охорони здоров`я незалежно від форми власності чи фізичною особою - підприємцем, яка в установленому законом порядку одержала ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики, що відповідають встановленим Кабінетом Міністрів України вимогам до надавача медичних послуг за програмою медичних гарантій, та має відповідати умовам закупівлі, специфікаціям до медичних послуг, а також враховувати визначений у програмі медичних гарантій обсяг забезпечення медичними послугами відповідно до потреб у межах кожного госпітального округу.

Договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій укладається у письмовій (електронній) формі.

Частиною 5 статті 8 Закону № 2168-VIII передбачено, що істотними умовами договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій є: перелік та обсяг надання пацієнтам медичних послуг, медичних виробів та лікарських засобів за програмою медичних гарантій; умови, порядок та строки оплати тарифу; фактична адреса надання медичних послуг; права та обов`язки сторін; строк дії договору; звітність надавачів медичних послуг; відповідальність сторін.

Отже, на НСЗУ покладені повноваження із забезпечення медичного обслуговування населення, в тому числі, із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності, що здійснюється на основі договору, який має типову форму та укладається між НСЗУ і суб`єктами господарювання, які одержали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики, на підставі відповідного замовлення.

Так, Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 18 березня 2021 року у справі № 824/422/19-а зазначив наступне: «…Так, адміністративний договір тлумачать як систему взаємних зобов`язань між зазначеними в акті управління суб`єктами, формування й виконання яких має на меті виконання визначених державою завдань та реалізацію публічних (суспільних) інтересів. В адміністративному договорі інтегровано функції публічної адміністрації та сторін. Спірні питання, що виникають відносно укладання, виконання, припинення адміністративних договорів, вирішуються в адміністративному або судовому порядку.

Кодексом адміністративного судочинства України також встановлено обмеження щодо підстав укладання адміністративних договорів, а саме: такі укладаються виключно на підставі закону, і саме законом встановлено межі договірного регулювання публічних відносин, визначено компетенцію органу публічної адміністрації на укладення договору».

Таким чином, договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки надавачів медичних послуг забезпечити належний рівень медичного обслуговування населення, умови щодо тарифів тощо. Отже, договір визначає умови, за яких суб`єкту господарювання дозволяється здійснювати господарську діяльність з медичного обслуговування населення за програмою медичних гарантій.

Як зазначає апелянт, в 2020 році, у зв`язку з поширенням COVID-19, виникла необхідність у залученні та перепрофілюванні максимальної кількості лікувальних закладів, у тому числі, і клінічних лікарень на залізничному транспорті філії «Центр охорони здоров`я» AT «Укрзалізниця» з метою подолання пандемії.

Відповідно до розпоряджень Керівника робіт з ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня пов`язаної із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19) (далі - Керівник робіт) від 17 жовтня 2020 року № 113, від 18 жовтня 2020 року № 115, від 04 грудня 2020 року № 148, до переліку закладів охорони здоров`я, що визначені для госпіталізації пацієнтів з хворобою COVID-19, було включено вісім клінічних лікарень на залізничному транспорті позивача (Т. 1 а.с. 109 -167).

Згідно пункту 116-1 Порядку реалізації програми державних гарантій медичного обслуговування населення у 2020 році, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 лютого 2020 р. № 65, НСЗУ укладає договори про надання стаціонарної допомоги пацієнтам з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, з надавачами медичних послуг, які включені до переліку закладів охорони здоров`я, визначених для госпіталізації пацієнтів з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, поданого керівником робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації медико-біологічного характеру державного рівня, пов`язаної з поширенням на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та відповідають умовам закупівлі.

При цьому, апелянт наголошує, що головною передумовою укладання договору № 5827-М120-Р000/ЦОЗ/ПР-439 було розпорядження Керівника робіт від 17 жовтня 2020 року № 113, від 18 жовтня 2020 року № 115, від 04 грудня 2020 року № 148.

В силу вимог ч. 8 ст. 75 Кодексу цивільного захисту України, розпорядження керівника робіт з ліквідації надзвичайної ситуації с обов`язковими для виконання всіма суб`єктами, які беруть участь у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, а також громадянами і суб`єктами господарювання, розташованими у зоні надзвичайної ситуації.

Беручи до уваги викладене, після включення Керівником робіт структурних (виробничих) підрозділів AT «Укрзалізниця» (клінічних лікарень на залізничному транспорті) до переліку закладів охорони здоров`я, визначених для госпіталізації пацієнтів з хворобою COVID-19, позивач був зобов`язаний здійснювати медичне обслуговування пацієнтів із зазначеною вище хворобою і, відповідно, укласти договір з відповідачем про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій для відшкодування ним наданих позивачем медичних послуг.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що НСЗУ надiлено владними управлінськими функціями щодо залучення закладів охорони здоров`я на конкурсних засадах, укладення з переможцями договорів про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, контролю за дотриманням надавачем медичних послуг законодавства про охорону здоров`я під час виконання таких договорів та їх розірвання, тощо.

Враховуючи вищезазначене, договір № 5827-М120-Р000/ЦОЗ/ПР-439 про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, бездіяльність щодо виконання якого є предметом оскарження в даній справі, не є господарським, а є адміністративним договором, оскільки, відповідає всім ознакам такого.

Щодо посилання суду першої інстанції на рішення судів у справах № 914/3593/21 та № 910/11789/21, слід заначити наступне.

У справі № 914/3593/21 за позовом Національної служби здоров`я України до Комунального некомерційного підприємства "Львівське територіальне медичне об`єднання "Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги" предметом позову було визнання Комунального некомерційного підприємства "Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова" кредитором на загальну суму 6 426 321,22 грн та стягнення 6 426 321,22 грн.

Тобто, постанова Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 07 березня 2023 року у справі № 914/3593/21 прийнята за інших обставин справи та правовідносин.

У справі № 910/11789/21 постановою Північного апеляційного господарського суду від 07.12.2022 року залишено без змін рішення Господарського суду м. Києва від 21.09.2021 у справі за Товариства з обмеженою відповідальністю «Превеншн» до Національної служби здоров`я України про стягнення 681086,83 грн. Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 17.01.2023 відмовлено Товариству з обмеженою відповідальністю «Превеншн» у відкритті касаційного провадження.

Водночас, в силу вимог частини 5 статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Таким чином, посилання суду першої інстанції на судові рішення у справах № 914/3593/21 та № 910/11789/21, як на обґрунтування того, що розгляд даного спору повинен здійснюватися в порядку господарського судочинства, є необгрунтованим.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що розгляд даної справи віднесений до компетенції адміністративного суду, а тому, помилковим є висновок суду першої інстанції про закриття провадження в адміністративній справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Так, у справі Bellet v. France Європейський суд з прав людини зазначив, що "стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

Не можуть бути встановлені обмеження щодо реалізації права на судовий захист у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено; ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями (справа «Мушта проти України»).

У рішенні по справі "Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії" від 13 січня 2000 року та у рішенні по справі "Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку про закриття провадження в адміністративній справі, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню, а справу слід передати на розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 229, 242, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр охорони здоров`я» Акціонерного товариства «Українська залізниця» задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р.

Судді Аліменко В.О.

Ключкович В.Ю.

Повний текст постанови виготовлено 21.03.2024 р.