Постанова

від 21.03.2024 по справі 120/1667/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/1667/23

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Альчук М.П.

Суддя-доповідач - Полотнянко Ю.П.

21 березня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Драчук Т. О. Смілянця Е. С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Науково-медичний центр профпатології" до Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В :

ТОВ "Науково-медичний центр профпатології" звернувся до суду з позовом до Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування наказу МОЗ України № 2139 від 25.11.2022 року в частині анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності з медичної практики.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 30.05.2023 позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства охорони здоров`я України № 2139 від 25.11.2022 року в частині анулювання ліцензії Міністерства охорони здоров`я України на провадження господарської діяльності з медичної практики, виданої товариству з обмеженою відповідальністю "Науково-медичний центр профпатології" повністю, на підставі акта про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування від 18.11.2022 року № 17/347/1.

Зобов`язано Міністерства охорони здоров`я України внести зміни до Ліцензійного реєстру МОЗ України з медичної практики та Переліку здобувачів ліцензій, за заявами яких прийнято рішення про отримання ліцензії на провадження господарської діяльності з медичної практики, вилучивши запис про анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з медичної практики ТОВ "Науково-медичний центр профпатології" та поновити запис про чинність ліцензії Міністерства охорони здоров`я України на провадження господарської діяльності з медичної практики, виданої ТОВ "Науково-медичний центр профпатології" (рішення про видачу ліцензії від 11.08.2021 року № 1728).

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач оскаржив його в апеляційному порядку з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обгрунтування доводів апеляційної скарги апелянт посилається на те, що ліцензіат не надав можливості комісії МОЗ України провести позапланову перевірку додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з медичної практики за місцями провадження його діяльності, а саме: відмова комісії МОЗ України у проведенні перевірки, що є порушенням вимог частини першої статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та підпункту 8 пункту 12 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Також, на думку апелянта, ліцензіат порушив пункт 9 Ліцензійних умов, яким передбачено, що медична практика провадиться за місцем (місцями) її провадження, яке (які) зазначені у заяві про отримання ліцензії та в документах, що додавалися до неї (з урахуванням внесених до них змін, поданих ліцензіатом органові ліцензування).

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що ТОВ "Науково-медичний центр профпатології" є суб`єктом господарювання та перебуває на обліку головного управління ДПС у Вінницькій області. Основним видом діяльності якого є загальна медична практика (код КВЕД 86.21), відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

11.08.2021 року ТОВ "Науково-медичний центр профпатології" отримало ліцензію Міністерства охорони здоров`я № 1728.

На підставі постанови заступника начальника відділення розслідування злочинів в сфері господарської та службової діяльності СВ Хмельницького РУП ГУНП в Хмельницькій області про доручення проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері господарської діяльності з медичної практики від 27.12.2021 року та листа ПП "Медичний центр "Звіробій" від 29.09.2022 року МОЗ України прийнято наказ про проведення заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері господарської діяльності з медичної практики.

У період з 17.11.2022 року по 18.11.2022 року посадовими особами Міністерства охорони здоров`я України проведено захід державного нагляду (контролю) щодо позивача.

За результатами вказаного заходу посадовими особами контролюючого органу було складено акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування № 17/347/1 від 18.11.2022 року.

Позивачем до МОЗ України надано письмові заперечення на акт комісії МОЗ № 17/347/1, у якому він заперечив факт відмови у проведенні перевірки та зауважив, що жодним чином не перешкоджав проведенню перевірки, а лише повідомив про відсутність працівників у зв`язку з оголошеним простоєм з 15.11.2022 року по 19.11.2022 року, оформленим наказом № 15/11 від 15.11.2022 року, та відсутністю електроенергії.

На підставі вказаного акту 25.11.2022 року Міністерством охорони здоров`я України видано наказ № 2139, яким повністю анульовано ліцензію Міністерства охорони здоров`я України на провадження господарської діяльності з медичної практики, видану позивачу.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача позивач звернулась до суду з даним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що в аналізованій справі МОЗ України діяв поза межами наданих повноважень та в порушення вимог діючого законодавства.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) регламентовані Законом України від 05.04.2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) .

Питання проведення перевірок МОЗ України щодо дотримання законодавства у сфері господарської діяльності з медичної практики регулюється, зокрема Законом України від 02.03.2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закону № 222-VIII), постановою КМУ від 02.03.2016 року № 285 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з медичної практики" ( далі - постанова КМУ № 285).

Відповідно до абз. 2 п. 4 постанови КМУ № 285 господарська діяльність з медичної практики (далі - медична практика) - вид господарської діяльності у сфері охорони здоров`я, який провадиться закладами охорони здоров`я та фізичними особами - підприємцями з метою надання медичної допомоги та медичного обслуговування на підставі ліцензії.

Відповідно до п.п. 1 п. 3 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 р. №267, основним завданням МОЗ України є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері охорони здоров`я, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням.

Запобігання і припинення порушень законодавства суб`єктами господарювання, які отримали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики, ґрунтуються, зокрема, на проведенні заходів державного нагляду (контролю), які дозволяють встановлювати факти порушення ліцензійного законодавства, вживати заходів щодо їх припинення, а також завчасно виявляти проблемні питання у діяльності суб`єктів господарювання, які отримали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики, та вживати заходів щодо їх запобігання.

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (ч. 2 ст. 1 Закону № 877-V).

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Положеннями ч. 3 вказаної статті регламентовано, що наказ про перевірку повинен містити, зокрема відомості щодо підстави для здійснення заходу.

Так, відповідно до ст. 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є:

- подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

- перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);

- звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

- неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;

- доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

- настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання;

- звернення посадових осіб органів місцевого самоврядування про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства у випадках, коли право на подання такого звернення передбачено законом.

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону (ч. 2 ст. 6 Закону № 877-V).

Так, підставою для перевірки став лист приватного підприємства "Медичного центра "Звіробій" від 29.09.2022 року № 95 та постанови про доручення проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства в сфері господарської діяльності з медичної практики головного управління Національної поліції в Хмельницькій області від 27.12.2021 року.

Як правильно зазначено судом першої інстанції, наявність постанови уповноважених осіб слідчих органів, винесеної в межах кримінального провадження, може бути підставою для проведення перевірки контролюючим органом виключно в рамках кримінальної справи і у відповідності до вимог кримінального процесуального законодавства.

Водночас Закон № 877-V не містить застережень щодо не поширення його норм на правовідносини, які виникають під час здійснення заходів досудового слідства і правосуддя.

Згідно матеріалів справи, вищевказана постанова слідчого була винесена 27.12.2021 року у рамках досудового розслідування за № 12021243000001010 від 15.06.2021 року. Разом з тим, судом встановлено, що вказане кримінальне провадження закінчено винесенням вироку від 15.03.2022 року (справа № 686/4820/22, провадження № 1-кп/686/811/22), тому відповідач не може посилатися на вказану постанову як на підставу проведення перевірки, зазначену в наказі МОЗ України від 14.11.2022 року.

Відповідно до посвідчення, оформленого на виконання вимог положень ст. 7 Закону № 877-V, предметом здійснення заходу є дотримання ТОВ "Науково-медичний центр профпатології" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з медичної практики.

Відповідно до ч. 5 ст. 2 Закону № 877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Згідно з абз. 4 ч. 3 ст. 19 Закону № 222-VIII позапланові перевірки додержання ліцензіатами ліцензійних умов проводяться, зокрема на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи, фізичної особи - підприємця, юридичної особи про те, що внаслідок порушення ліцензіатом ліцензійних умов такій особі (особам) було завдано матеріальної шкоди або порушено її (їхні) законні права чи інтереси, - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов у відповідній частині.

Принагідно суд зазначає, що факт притягнення конкретної особи до кримінальної відповідальності жодним чином не обґрунтовує факт порушення ліцензійних умов діяльності суб`єкта господарювання.

Відповідно до абз. 5 ст. 19 Закону № 222-VIII позапланова перевірка додержання ліцензіатом ліцензійних умов на вищезазначеній підставі, здійснюється лише за наявності погодження із спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування, що надається на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування за зверненням органу ліцензування.

З матеріалів справи слідує, що після отримання листа від ПП "Медичний центр "Звіробій" № 95 від 29.09.2022 року та листа Управління охорони здоров`я Волинської обласної державної адміністрації від 03.11.2022 року щодо діяльності позивача у м. Луцьк, МОЗ України звернулося до Державної регуляторної служби України.

Однак, суд зазначає, що положення ст. 6 Закону № 877-V містять вичерпний та остаточний перелік підстав проведення перевірки. Застереження щодо особливостей в аспекті підстав перевірок відповідно до ч. 2 цієї статті стосується лише контролю за додержанням організаторами азартних ігор вимог Закону України "Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор" та ліцензійних умов, що здійснюється у встановленому з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор".

Частина 2 ст. 6 Закону № 877-V містить категоричні розпорядження держави щодо чітко визначених підстав проведення перевірок господарської діяльності, а відтак є імперативною нормою за своїм змістом.

Тобто, законодавець розширив перелік проведення підстав лише у випадку здійснення контролю у сфері азартних ігор, зокрема і додержання суб`єктами господарювання у вказаній сфері ліцензійних вимог.

Отже, в переліку підстав для здійснення позапланових заходів відсутня така підстава як звернення юридичних осіб чи державних органів щодо порушення норм законодавства суб`єктом господарювання.

Зазначені висновки суду узгоджуються із позицією Верховного Суду, викладеною в постановах від 19.10.2018 року у справі № 805/3137/17-а та від 09.07.2020 року у справі № 823/647/17.

З наведеного слідує, що МОЗ України діяв поза межами наданих повноважень та в порушення вимог діючого законодавства.

Суб`єкт владних повноважень під час проведення перевірки суб`єкта господарювання повинен дотримуватися балансу публічних і приватних інтересів, встановлених умов, підстав та порядку прийняття рішень про проведення перевірок. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. Невиконання цих вимог призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Аналогічна правова позиція неодноразово була викладена у постановах Верховного Суду, зокрема від 17.03.2018 року у справі № 1570/7146/12 та від 24.10.2018 року у справі № 808/1746/15, від 11.07.2019 року у справі № 804/8855/14 тощо.

Також суд зазначає, що факт такого порушення суб`єктом господарювання існує незалежно від того, чи було фактично допущено контролюючий орган до перевірки, чи ні.

Встановлені судами обставини щодо протиправності призначення та проведення відповідачем перевірки, за наслідками якої і було прийнято оскаржуваний наказ МОЗ від 25.11.2022 року № 2139 в частині анулювання ліцензії МОЗ України на провадження господарської діяльності з медичної практики, видане позивачу та рішення про видачу ліцензії від 11.08.2021 року № 1728, - є достатніми для висновку про протиправність прийняття зазначеного рішення про анулювання ліцензії.

Щодо посилання апелянта на порушення, які на думку відповідача, ймовірно допущені позивачем, то колегія суддів зазначає, що вони можуть бути об`єктом перевірки, проведення якої відповідатиме вимогам закону.

Відтак, суд вказує, що прийнятий наказ МОЗ України за результатами неправомірної перевірки не може породжувати для підприємства правових наслідків, а відтак підлягає скасуванню в частині анулювання ліцензії, виданої ТОВ "Науково-медичний центр профпатології".

Окрім того суд зазначає, що під ефективним способом слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права.

Так, відповідно до постанови КМУ від 26.08.2020 року № 755 "Про затвердження Порядку формування і ведення ліцензійного реєстру" органом реєстру ведеться ліцензійний реєстр суб`єктів господарювання окремо за кожним видом господарської діяльності.

Відповідно до п. 12 ч. 2 ст. 6 Закону № 222-VIII орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності: на підставі розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування або рішення суду приймає рішення щодо скасування прийнятого ним рішення про анулювання або зупинення дії ліцензії повністю або частково.

Суд зауважує, що нормами Закон № 222-VIII та іншими нормативно-правовими актами не визначено обов`язку органу ліцензування внести інформацію про скасування рішення про анулювання ліцензії до ліцензійного реєстру або вилучення запису про анулювання ліцензії на підставі судового рішення про скасування рішення щодо анулювання ліцензії.

Отже, з урахуванням вищевикладеного, з метою ефективного захисту прав позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, колегія суддів погоджується із обраним судом першої інстанції способом захисту прав позивача шляхом зобов`язання відповідача внести зміни до Ліцензійного реєстру МОЗ України з медичної практики та Переліку здобувачів ліцензій, за заявами яких прийнято рішення про отримання ліцензії на провадження господарської діяльності з медичної практики, вилучивши запис про анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з медичної практики ТОВ "Науково-медичний центр профпатології" та поновити запис про чинність ліцензії.

Доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, при цьому доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.

Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Полотнянко Ю.П. Судді Драчук Т. О. Смілянець Е. С.