Постанова

від 01.04.2024 по справі 260/9677/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 квітня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/9677/23 пров. № А/857/25065/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Глушка І.В.

суддів: Довгої О.І., Запотічного І.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Управління міського господарства Мукачівської міської ради на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року про повернення позовної заяви, постановлену суддею Рейті С.І. у м. Ужгороді Закарпатської області у справі №260/9677/23 за адміністративним позовом Управління міського господарства Мукачівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна фірма Будінвестальянс", про визнання протиправним та скасування висновку,-

ВСТАНОВИВ:

07 листопада 2023 року позивач - Управління міського господарства Мукачівської міської ради звернувся в суд з адміністративним позовом до відповідача - Західного офісу Держаудитслужби, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна фірма Будінвестальянс", у якому просив визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2023-05-26-004849-а від 14.09.2023.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року позовну заяву повернуто позивачу.

Ухвала мотивована тим, що позивачем пропущено строк звернення до суду з означеними позовними вимогами та не наведено об`єктивних обставин, які б не дозволяли йому звернутись до суду у визначений законодавством строк.

Не погоджуючись з вищевказаною ухвалою суду, позивач оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, наведених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Згідно доводів, наведених у апеляційній скарзі, аналогічні викладеним у позові, 14.09.2023 на веб-порталі Уповноваженого органу (режим доступу - https://prozorro.gov.ua/tender/UA- 2023-05-26-004849-а), Західним офісом Держаудитслужби опубліковано Висновок про результати моніторингу закупівлі.

За змістом Розділу 3 «Зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень)» Висновку про результати моніторингу закупівлі, відповідач зобов`язав позивача вжити заходи (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо) щодо недопущення в подальшому порушення пункту 4-1 Постанови КМУ № 710 при розміщенні та оприлюдненні інформації про закупівлю та вимог пунктів 3 та 28 Особливостей №1178 при складанні тендерної документації.

Опрацювавши зміст Розділу 3 наведеного Висновку, зважаючи на його зміст та суть заходів, які відповідач зобов`язав вжити позивача, останній 11.10.2023 оприлюднив інформацію, що свідчила про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку. Так, у оприлюдненій інформації позивачем було зазначено про таке: «Управлінням міського господарства Мукачівської міської ради було розгляну то та проаналізовано висновки моніторингу, та з уповноваженою особою було проведено роз`яснювальну роботу щодо посилення уваги та вжиття максимальних заходів з метою недопущення в подальшому встановлених порушень чинного законодавства х сфері публічних закупівель та наголошено на неухильному дотриманні норм діючого законодавства під час проведення публічних закупівель. Також повідомляємо, що обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі буде розміщено на сайті Му канівської міської ради».

Не зважаючи на оприлюднення позивачем інформації, що свідчила про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, 18.10.2023 Управлінням міського господарства Мукачівської міської ради одержано лист Західною офісу Держаудитслужби від 05.10.2023 № 131317-14/7316-2023 «Про надання даних для складання протоколів». Вказаним листом, Західний офіс Держаудитслужби просив надати на адресу Офісу інформацію щодо відповідних посадових осіб Замовника, відповідальних за допущення порушень, установлених у ході моніторингу.

Надалі, а саме 14.11.2023 за даними веб-порталу Уповноваженого органу (режим доступу - https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2023-05-26-004849-a)), відповідачем оприлюднено дані (інформацію) щодо складених Західним офісом Держаудитслужби протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності.

Саме тому, при поданні позовної заяви до Закарпатського окружною адміністративного суду, позивачем зазначалась дата 18.10.2023, як дата одержання листа Західного офісу Держаудитслужби від 05.10.2023 року №131317-14/7316-2023 «Про надання даних для складання протоколів» (копія листа міститься у додатках до позовної заяви), відтак, саме з цієї дати позивач дізнався про порушення свого права.

Згідно доводів скаржника, у період з 14.09.2023 по 18.10.2023 від Західного офісу Держаудитслужби на адресу Управління міського господарства Мукачівської міської ради не надходило жодних листі/запитів/звернень/вимог тощо, які б стосувались моніторингу процедури закупівлі та які б слугували підставою для звернення до суду з даним позовом саме у період 14.09.2023-18.10.2023.

На переконання скаржника, дата оприлюднення інформації про усунення порушення не має жодного взаємозв`язку з вирішенням питання поновлення пропущених позивачем процесуальних строків на оскарження висновку відповідача, адже звернення до суду зумовлене іншими обставинами. Скаржник вважає доведеною поважність причин пропуску ним строку звернення до суду із заявленим позовом.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та відзиву на неї, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Відповідно до ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Реалізація порушеного чи оспорюваного права відбувається шляхом пред`явлення позову у формі позовної заяви до суду першої інстанції.

Водночас ч.2 ст.44 КАС України покладає на учасників справи обов`язок добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки, в тому числі щодо дотримання строків звернення до суду, визначених законом, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Відповідно до п.5 ч.1 ст.171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними) та перевіряє позовну заяву на відповідність вимогам до позовної заяви, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу.

Згідно з ч.1ст. 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Відповідно до вимог частини першої статті 123 КАС України, у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Відповідно до ч.2 ст.123 Кодексу адміністративного судочинства України якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Так, позивач звернувся до суду з вимогами про визнання протиправним та скасування висновку моніторингу закупівлі.

При постановленні оскаржуваної ухвали суд виходив із того, що позивачем пропущений строк звернення до суду з такими позовними вимогами та не наведено поважних підстав для його поновлення.

Згідно із частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду встановленого цим Кодексом або іншими Законами.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (ч.3 ст.122 КАС України).

Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Під строком звернення до адміністративного суду розуміється строк, протягом якого особа має право звернутися з адміністративним позовом і розраховувати на одержання судового захисту. Дотримання цього строку є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах, яка дисциплінує учасників цих відносин, запобігає зловживанням, сприяє стабільності діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності та неостаточності у відносинах.

Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.

Слід зазначити, що суд, оцінюючи обставини, що перешкоджали особі здійсненню права на своєчасне звернення за захистом порушених прав, свобод та інтересів, повинен виходити з оцінки та аналізу всіх наведених у заяві доводів.

Таким чином, умовами застосування наслідків пропуску строку звернення до суду є насамперед його пропуск, відсутність заяви про поновлення строку, а у разі подання заяви про поновлення строку - відсутність поважних причин його пропуску.

Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.

За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відтак, для визначення початку перебігу строку для звернення до суду, необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом місяця від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності (ч.3 ст. 90 КАС України).

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон № 922-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин), пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Як обумовлено частиною шостою статті 8 Закону № 922-VIII, за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У частині десятій цієї статті також закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

Враховуючи вказане, колегія суддів суду апеляційної інстанції приходить до висновку, що строк оскарження в даних правовідносин складає 10 робочих днів з дня оприлюднення оскаржуваного висновку. Тобто, останнім днем оскарження спірного висновку є 28.09.2023.

Як вбачається з матеріалів справи, з відповідним адміністративним позовом Управління міського господарства Мукачівської міської ради звернулось до суду лише 07.11.2023.

Згідно доводів позивача, наведених в обґрунтування клопотання про поновлення строку звернення до суду, датою, з якої підлягає обрахунок строку звернення до суду з позовом про поновлення на посаді є саме 18.10.2023 - дата отримання листа Західного офісу Держаудитслужби «Про надання даних для складання протоколу від 05.10.2023» №131317-14/7316-2023, та з якої він почав вважати, що оскаржуваним висновком про результати моніторингу закупівлі UA-2023-05-26-004849-а від 14.09.2023 порушено його права.

Разом з тим, судом першої інстанції встановлено та не заперечується позивачем, що зі змістом оскаржуваного висновку позивач був ознайомлений 14.09.2023 з дати його оприлюднення. Крім того про обізнаність із висновком свідчать вчинені позивачем дії, а саме оприлюднення позивачем інформації, що свідчила про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку. Водночас слід зазначити, що такі дії вчинені позивачем 11.10.2023, тобто також з пропуском визначеного у спірному висновку строку.

Судом першої інстанції слушно зазначено, що у зв`язку з не усуненням протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументованих заперечень до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень, логічним було б припустити про наслідки таких дій, а саме застосування до позивача санкції, передбаченої ч. 1, ч. 3 ст. 164-14 КУпАП.

Позивач помилково ототожнює момент відліку строку звернення до суду виключно з моментом отримання листа 18.10.2023 відповідача від 05.10.2023 про надання інформації щодо відповідних посадових осіб Замовника, відповідальних за допущення порушень, установлених у ході моніторингу, оскільки таке не узгоджується із приписами статті 122 КАС України.

Також судом першої інстанції правильно зауважено, що навіть, зважаючи на доводи позивача про те, що про існування негативних наслідків останній дізнався лише з отриманням листа Західного офісу Держаудитслужби «Про надання даних для складання протоколів» від 05.10.2023 № 131317-14/7316-2023, із позовом про скасування вказаного висновку позивач звернувся до суду лише 07.11.2023 - після минування майже 3 тижнів після отримання згаданого листа, не навівши належних обґрунтувань обставин, що перешкоджали вчасно подати до суду позовної заяви, та не надавши на розгляд суду доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з цим позовом.

Крім того, пряма норма щодо оскарження передбачена п.10 ст.8 ЗУ "Про публічні закупівлі" вказує, що строк оскарження в даних правовідносин складає 10 робочих днів з дня оприлюднення оскаржуваного висновку, а не з моменту отримання окремого листа відповідача.

Викладені доводи позивача не змінюють моменту, з якого він повинен був дізнатися про порушення прав, свобод та інтересів. Вказана дата свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду.

Крім того, позивачем не надано доказів на підтвердження того, що він діяв добросовісно, без допущення триваючої пасивної поведінки та умисного зволікання з реалізацією наданого права на судовий захист.

Суд апеляційної інстанції вважає, що нереалізація позивачем права на вчасне звернення до суду в даному випадку зумовлена його власною поведінкою та зазначає, що виявлення наміру отримати судовий захист порушеного права не надає права позивачу на пропуск строку звернення до адміністративного суду та не збільшує обсяг його процесуальних прав, встановлених законом.

Відповідно до частини 2 ст.6, частин 1, 2 ст.7 КАС України суд при вирішенні справи застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини, вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Судом апеляційної інстанції також враховано, що адміністративний суд керуючись принципом верховенства права, має розглядати право не як закон чи систему нормативних актів, а як втілення справедливості. Суд має спрямовувати своє провадження на досягнення справедливості, що і є правосуддям.

Згідно із статтею 17 Закону України "Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.

У справах "Стаббігс та інші проти Великобританії", "Девеер проти Бельгії" Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

Також прецедентна практика Європейського суду з прав людини у справах "Осман проти Сполученого королівства" та "Круз проти Польщі" виходить з того, що реалізуючи п.1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо доступності правосуддя та справедливого судового розгляду, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких не допустити судовий процес у безладний рух.

Отже, обмеження права на звернення за захистом прав свобод та інтересів встановленням строків, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.

Судом апеляційної інстанції не встановлено наявності непереборних обставин, що перешкоджали позивачу реалізації права на вчасне звернення до суду з даними позовними вимогами, а тому поділяє висновки суду першої інстанції про застосування до позовних вимог, що заявлені поза межами строку звернення до суду, правових наслідків, передбачених ч.2 ст.123 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Суд першої інстанції повністю виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення законного рішення, яке скасуванню не підлягає.

Відповідно достатті 312 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу розглянуто судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Керуючись статтями 242, 308, 309, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління міського господарства Мукачівської міської ради залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року про повернення позовної заяви, постановлену у справі №260/9677/23, - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя І. В. Глушко судді О. І. Довга І. І. Запотічний