Постанова

від 11.04.2024 по справі 240/9303/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2024 року

м. Київ

справа №240/9303/21

адміністративне провадження № К/990/2841/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 (судді - Шидловський В.Б., Біла Л.М., Курко О.П.)

у справі за позовом Державної екологічної інспекції Поліського округу, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України до Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області, Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю "СІЛІ-КОР" про визнання протиправним та скасування рішень, -

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У травні 2021 Державна екологічна інспекція Поліського округу, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, в інтересах яких в порядку представництва інтересів держави діє керівник Коростишівської окружної прокуратури, звернулись до суду з адміністративним позовом, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просили визнати протиправними та нечинними розпорядження Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області від 09.11.2020 №245 «Про затвердження детального плану території» та «Детальний план території земельної ділянки загальною площею 32,2000 га, кадастровий номер 1822587900:19:000:0202, розташованої на території Харитонівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області».

В обґрунтування позовних вимог покликались на те, що оскаржуване рішення є незаконними, оскільки відповідачем не дотримано вимог Закону України від «Про стратегічну екологічну оцінку», а саме: під час прийняття зазначеного рішення Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України було позбавлене можливості висловити свої пропозиції і зауваження до звіту про стратегічну екологічну оцінку оскаржуваного детального плану території, відповідно, пропозиції і зауваження Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України не були відображені у стратегічній екологічній оцінці.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 03.11.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2022, позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним розпорядження Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області від 09.11.2020 №245 «Про затвердження детального плану території».

Визнано протиправним та нечинним «Детальний план території земельної ділянки загальною площею 32,2000 га, кадастровий номер 1822587900:19:000:0202, розташованої на території Харитонівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області».

Постановою Верховного Суду від 01.11.2022 касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілі-Кор" задоволено частково.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.03.2022 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілі-Кор" задоволено частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03.11.2021 скасовано.

Позовну заяву Керівника Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України - залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурором належним чином не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави та яка необхідність захисту інтересів держави в цьому випадку.

Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що у цій справі прокурором не обґрунтовано наявність чи відсутність суб"єкта владних повноважень, щодо якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт (розпорядження про затвердження детального плану території), або який би був суб"єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Крім того, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурором не зазначено та не доведено неможливість реалізації захисту своїх прав самостійно органами, уповноваженими здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, - Державною екологічною інспекцію Поліського округу, Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України або відсутності у них процесуальної дієздатності.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури та звернувся з касаційною скаргою, в якій, покликаючись на ухвалення судового рішення з порушенням норм процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Зокрема, покликається на те, що повідомленнями прокурора підтверджується факт обізнаності суб`єктів владних повноважень про існуючі порушення інтересів держави та відсутність наміру позивачів вжити належних заходів реагування шляхом звернення з відповідним позовом до суду.

Скаржник вказав, що підставою звернення прокурора до суду з цим позовом слугувала бездіяльність, допущена уповноваженими органами - Державною екологічною інспекцією Поліського округу і Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України.

Покликаючись на те, що можливість оскарження спірного нормативно-правового акта надано Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України, прокурор вважає помилковим висновки суду апеляційної інстанції, що ним не обґрунтовано наявність чи відсутність суб`єкта владних повноважень, щодо якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт (розпорядження про затвердження детального плану території), або який би був суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідачі та третя особа не скористались правом подати відзиви на касаційну скаргу.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Водночас, захист інтересів держави здійснюється відповідними суб?єктами, в т.ч. органами прокуратури, не лише у спосіб звернення з позовом до адміністративного суду, який є лише одним з передбачених Конституцією та законами України механізмів реалізації відповідними органами своїх повноважень.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

За правилами частини 5 статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до ч.2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

У справі яка розглядається позов до адміністративного суду подано прокурором в порядку представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.

Отже у цій справі має місце перший з двох випадків, коли прокурор вправі звернутись до адміністративного суду, відтак, позивачами у цій справі виступають саме Державна екологічна інспекція Поліського округу та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Таким чином, звернення суб?єкта владних повноважень з позовом до адміністративного суду має свої особливості, які полягають в тому, що таке право має бути передбачено безпосередньо в Конституції чи законах України.

Відсутність в Конституції чи законах України таких повноважень означає, що такий суб?єкт владних повноважень не може звертатись з таким позовом до суду.

Таким чином, передбачене Конституцією України, КАС України та Законом № 1697-VII повноваження прокуратури на представництво інтересів держави в адміністративному суді (на відміну від цивільних судів) поставлене у залежність від наявності повноважень на звернення до адміністративного суду у суб?єкта владних повноважень, в інтересах якого подає адміністративний позовов прокурор.

При цьому, повноваження прокурора на представництво інтересів держави в суді не розширюють повноважень відповідного суб?єкта владних повноважень і не зумовлюють виникнення у нього права звернення до суду, якщо таке не передбачено Конституцією чи законами України.

Словом, відсутність передбаченого в Конституції чи законах України права суб?єкта владних повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду також виключає можливість звернення і прокурора до адміністративного суду в інтересах такого суб?єкта владних повноважень в порядку представництва інтересів держави.

Таким чином, першочергово підлягає з?ясуванню питання чи наділений відповідний суб?єкт владних повноважень правом звернення до адміністратвиного суду і лише після цього - питання обґрунтування прокурором підстав представництва інтересів держави.

Предметом оскарження у цій справі є розпорядження Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області від 09.11.2020 №245 «Про затвердження детального плану території».

Відповідно до усталеної практики Верховного Суду детальний план території є нормативно-правовим актом. Таких висновків Верховний Суд дійшов, зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16.

Повноваження Державної екологічної інспекції та її територіальних органів передбачено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положенням про Державну екологічну інспекцію України (затв. постановою КМ України від 19.04.2017 № 275), Положенням про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції (затв. Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 № 230).

Повноваження Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України передбачено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положенням про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (затв. постановою КМ України від 25.06.2020 № 614).

Цими нормативно-правовими актами передбачено виключний перелік позовів, з якими зазначені суб?єкти мають право звертатись до суду, в т.ч. адміністративного, серед яких відсутні повноваження на оскарження в судовому порядку нормативно-правових актів.

Крім того, особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

За правилами частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон № 3038-VI), детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до частини 2 статті 4 Закону № 3038-VI суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Відповідно до частини 1 статті 6 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Державна екологічна інспекція Поліського округу та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, які виступають позивачами у справі, яка розглядається, до зазначених суб?єктів не належать.

Крім того, відповідно до статті 31 Закону № 3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм і правил та затверджується замовником.

До проектної документації на будівництво об`єктів, що підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", додаються результати оцінки впливу на довкілля.

За змістом наведених норм проектна документація на будівництво об?єктів і детальний план території як різновид містобудівної документації є самостійними видами документації, які розробляються різними суб?єктами, для різних цілей та на різних стадіях містобудівної діяльності.

Своєю чергою, результати оцінки впливу на довкілля додаються саме до проектної документації, які своєю чергою розробляються на підставі містобудівної документації, до якої, серед іншого, належить і детальний план території.

За наслідками оцінки зазначеного правового регулювання в контексті спірних у цій справі правовідносин суд дійшов висновку, що Державна екологічна інспекція Поліського округу та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України не належать як до числа осіб, щодо яких застосовано спірний детальний план території, так і до числа суб?єктів правовідносин, у яких його буде застосовано.

За таких обставин суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку про недоведеність у цій справі прокурором підстав для представництва інтересів держави в адміністративному суді та постановив рішення про залишення позовної заяви без розгляду.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суд апеляційної інстанції порушень норм матеріального та процесуального права не допустив, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись ст. 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури - залишити без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук