Постанова

від 17.04.2024 по справі 560/16980/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/16980/23

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Польовий О.Л.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

17 квітня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Матохнюка Д.Б. Гонтарука В. М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби України в Хмельницькій області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року у справі за адміністративним позовом Дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" до Управління Західного офісу Держаудитслужби України в Хмельницькій області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Дочірнє підприємство "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" звернулось до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби України в Хмельницькій області, Західного офісу Держаудитслужби, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держадутислужби від 20.06.2023 №188 "Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал" в частині пункту та теми заходів державного фінансового контролю: 8.2.4.1 Розділу VIII "Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області "Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року щодо ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України";

- визнати протиправними та скасувати направлення від 07.09.2023 №221 та №223, видані Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області для проведення ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності Дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України".

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року позов задоволено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступні обставин справи.

Так, на підставі направлень від 07.09.2023 №221 та №223 посадові особи Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області прибули до Дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" з метою проведення перевірки дотримання вимог законодавства фінансового контролю.

Підставами здійснення перевірки у спірних направленнях визначені статті 11 Закону №2939-ХІІ, пункт 8.2.4.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2023 року.

Відповідно до Плану проведення заходів, а саме пункту 8.2.4.1 визначено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП "Хмельницький облавтодор", підставою проведення ревізії - власна ініціатива.

Відповідно до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізій за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2023 року, ревізії підпадає - "Сума одержаних державних (комунальних) коштів в періоді, що буде перевірятися (тис, грн.) 1012301,0. В свою чергу місяць та рік проведення попереднього заходу державного фінансового контролю - листопад 2020 року.

Позивач, вважаючи, що він не є об`єктом перевірки в розумінні Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", оскаржив вказаний наказ та направлення до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивач в спірних правовідносинах не є об`єктом перевірки в розумінні Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Також, суд першої інстанції дійшов висновку про недотримання відповідачем вимог Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затвердженої наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 №319, при затвердженні плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2023 року.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, висновкам суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення (постанова КМУ від 28.10.2015 №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України»).

Пунктом 1 постанови від 06.04.2016 №266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби України», Кабінет Міністрів України постановив утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби за переліком згідно з додатком 1 Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби, Південний офіс Держаудитслужби. Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби.

Наказом від 02.06.2016 №23 «Про затвердження положень про офіси Держаудитслужби та їх підрозділи» затверджено положення про офіси Держаудитслужби, Держаудитслужби.

Пунктом 1 цього Положення визначено, що Західний офіс Держаудитслужби (далі Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях.

Порядок планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р. N 955 (далі - Порядок № 955).

Відповідно до п.3 Порядку № 955 проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.

Відповідно до п. 6 Порядку № 955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.

На виконання Порядку №955 наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 №319 затверджено Інструкцію з планування діяльності органів державного фінансового контролю.

Відповідно до абзацу четвертого пункту 9 розділу IV Інструкції № 319 контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до Інструкції, формують власні пропозиції до плану ДФК Держаудитслужби згідно з опрацьованими пропозиціями офісів Держаудитслужби та їх управлінь в областях.

Згідно з пунктом 15 розділу IV Інструкції №319 проєкт плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал формує підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції, та через систему електронного документообігу подається на погодження до контролюючих структурних підрозділів, заступників Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, до 25 жовтня, 25 січня, 25 квітня і 25 липня кожного року.

Пунктом 19 розділу IV Інструкції №319 визначено, що план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року.

Таким чином, з огляду на положення наведених норм права, оскаржуваний наказ Західного офісу Держадутислужби від 20.06.2023 №188 "Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал" повинен був бути затверджений строком до 25 травня 2023 року, однак всупереч вищевикладеним нормам, останній був затверджений 20.06.2023.

При цьому, як встановлено з матеріалів справи та не заперечується відповідачем, 25 травня 2023 року Управління на виконання п. 5 розділу 5 Інструкції №319 лише направило для погодження Держаудитслужбою та Західним офісом Держаудитслужби проекту плану проведення ДФК на ІІІ квартал поточного року з переліком об`єктів контролю та картками планування.

Таким чином, встановлені обставини справи свідчать про обгрунтованість висновків суду першої інстанції щодо затвердження Плану проведення заходів державного контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2023 року з порушенням вимог Інструкції №319.

Апелянт в спростування вказаної обставини жодних переконливих доводів суду апеляційної інстанції не навів. Наразі, апелянт виключно цитує положення Інструкції №319, однак в редакції, яка була чинною до виникнення спірних правовідносин та до фактичного винесення наказу від 20.06.2023 №188 "Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал".

Стосовно висновків суду першої інстанції про помилковість визнання позивача об`єктом перевірки в спірних правовідносинах в розумінні Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", судова колегія відзначає наступне.

Так, відповідно до положень ст. ст. 2, 8, 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" 2939-XII, пп. 2 п. 4 Положенням про Державну аудиторську службу України, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №43 та Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. №550 об`єкт контролю є підконтрольна установа та її відокремлені підрозділи, що не мають статусу юридичної особи, а також суб`єкт господарювання незалежно від форми власності, який не віднесено Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні до підконтрольних установ та у якого здійснюється державний фінансовий контроль на підставі судового рішення, ухваленого у кримінальному провадженні.

Разом з тим, як достеменно встановлено судом першої інстанції, відповідно до статуту ДП "Хмельницький облавтодор", який затверджено в.о. голови Державного агентства автомобільних доріг С.Р. Новаком 02 серпня 2019 року №3268, а саме п. 3.1. Розділу 3, підприємство є юридичною особою приватного права за законодавством України і вважається утвореним та таким, що набуло прав юридичної особи, з дати державної реєстрації.

Відповідно ж до п. 3.2. Статуту, Підприємство здійснює свою діяльність на комерційній основі.

За типом акціонерного товариство АТ "ДАК "Автомобільні дороги України" є приватним акціонерним товариством, статутний капітал якого поділено на прості іменні акції, 100% яких належить державі Україна.

Материнська компанія в даному випадку є окремою юридичною особою за законодавством України.

В свою чергу, позивач, відповідно до п. 3.5. Статуту, несе відповідальність за своїми зобов`язаннями, однак воно не несе відповідальність за зобов`язаннями АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", який натомість відповідає перед своїми акціонерами.

Відтак, позивач - ДП "Хмельницький облавтодор", не відповідає перед державою чи акціонерами за зобов`язаннями Засновника - АТ "ДАК "Автомобільні дороги України".

Зокрема, відповідно до п. 4.8 та п. 4.9 Статуту ДП "Хмельницький облавтодор" несе відповідальність перед Засновником за збереження та належне утримання закріпленого за ним майна, а Засновник, як власник майна, закріпленого за Підприємством, здійснює контроль за використанням і збереженням такого майна.

Таким чином, позиція апелянта стосовно того, що позивач є користувачем майна на праві господарського віддання, яке належить Державі України, є помилковою, адже позивач користується майном власного Засновника - АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", і відповідає за свої зобов`язання лише перед АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", яке в свою чергу є приватною юридичною особою, що підтверджується інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Окрім того, вказана обставина підтверджується і витягами з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 02.09.2019, з яких вбачається, що АТ "ДАК "Автомобільні дороги України" зареєструвало за собою право власності, форма права - "приватна", зокрема - майстерню загальною площею 204 кв.м., за адресою вул. Кривоноса М, буд. 2, м. Хмельницький.

Така реєстрація нерухомості, на переконання судової колегії, підтверджує той факт, що майно належить юридичній особі на праві приватної власності, а не Державі Україна чи територіальній громаді, як комунальна власність.

Також, відповідачем не надано доказів отримання позивачем грошових коштів з бюджетів будь-яких рівнів, державних фондів чи фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Таким чином, твердження апелянта про необхідність проведення фінансово - господарської ревізії позивача в зв`язку з використанням останнім майна АТ "ДАК "Автомобільні дороги України" чи отриманням державних або комунальних коштів є помилковим.

Будь-якому дочірньому підприємству властиві загальні ознаки підприємства, а отже i юридичної особи (ст. 1 Закону України від 27.03.91 р. № 887-ХІІ «Про підприємства в Україні», статті 23, 32 Цивільного кодексу України, далі ЦК): має відокремлене майно, самостійний баланс; має рахунки в банках, печатку зі своїм найменуванням; вправі укладати договори i приймати зобов`язання від свого імені, бути позивачем i відповідачем у суді; самостійно відповідає за своїми зобов`язаннями; діє на підставі статуту.

Відповідно до ч. 2 ст. 136 ГПК України власник майна, закріпленого на праві господарського відання за суб`єктом підприємництва, здійснює контроль за використанням та збереженням належного йому майна безпосередньо або через уповноважений ним орган, не втручаючись в оперативно-господарську діяльність підприємства.

В контексті викладеного, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що в розрізі п. 3.5, 4.8, 4.9 Статуту ДП "Хмельницький облавтодор", а також проаналізованих вище взаємовідносин позивача та його Засновника - АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", дочірнє підприємство не може відповідати за зобов`язаннями АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", в тому числі, перед державою, як власником акцій АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", оскільки позивач несе відповідальність лише перед Засновником за збереження та належне утримання закріпленого за ним майна.

Відтак, суд першої інстанції дійшов вірного та обгрунтованого висновку, що позивач не є об`єктом перевірки в розумінні Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" 2939-XII, адже він не користується майном, яке належить Державі Україна, а також не отримує грошові кошти із державних фондів усіх рівнів, а тому єдиною підставою контролю може бути наявність судового рішення, ухваленого у кримінальному провадженні.

Вказані обставини апелянтом не спростовані.

Стосовно посилань апелянта на правові висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду щодо визнання дочірнього підприємства державним, то судова колегія останні відхиляє, оскільки такі висновки мали місце за інших обставин та в межах інших правовідносин.

В даному випадку, колегія суддів Касаційного господарського суду надавала оцінку правовідносинам у справі про банкрутство в розрізі норм господарського судочинства, а відтак не може бути врахована під час розгляду справи в порядку адміністративного судочинства.

Таким чином, судова колегія резюмує про обгрунтованість висновків суду першої інстанції стосовно наявності підстав для задоволення позовних вимог.

При цьому, судова колегія не вбачає підстав для здійснення аналізу інших доводів апелянта, оскільки встановлені вище процедурні порушення, допущені відповідачем, є самостійними та достатніми підставами для скасування наказу Західного офісу Держадутислужби від 20.06.2023 №188 "Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал" в частині пункту та теми заходів державного фінансового контролю: 8.2.4.1 Розділу VIII "Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області "Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року щодо ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" та як похідної вимоги направлення від 07.09.2023 №221 від 07.09.2023 №223, видані Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області для проведення ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності Дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України".

В контексті викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

При цьому, надаючи оцінку доводам апеляційної скарги, судова колегія враховує, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби України в Хмельницькій області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М. Судді Матохнюк Д.Б. Гонтарук В. М.