Постанова

від 09.04.2024 по справі 380/10927/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2024 рокуЛьвівСправа № 380/10927/21 пров. № А/857/151/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді :Кухтея Р.В.,

суддів :Носа С.П., Шевчук С.М.,

з участю секретаря судового засідання : Гранат В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Бориславської міської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2024 року (ухвалене головуючою-суддею Гулкевич І.З. в порядку письмового провадження у м. Львові) у справі за адміністративним позовом Дрогобицької окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Бориславської міської ради (за участі третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Бориславської дитячо-юнацької спортивної школи) про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в :

У липні 2021 року Дрогобицька окружна прокуратура Львівської області звернулася в суд в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України із адміністративним позовом до Бориславської міської ради (за участі третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Бориславської дитячо-юнацької спортивної школи), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Бориславської міської ради №184 від 30.03.2021 Про реорганізацію комунального закладу Дитячо-юнацька спортивна школа Атлант шляхом приєднання до Бориславської дитячо-юнацької спортивної школи.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в контексті положень ст.48 Закону України Про фізичну культуру і спорт №3808-XII від 24.12.1993 (далі - Закон №3808), існуюча мережа державних і комунальних закладів фізичної культури і спорту не може бути скорочена без згоди центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері фізичної культури та спорту. Натомість оспорюване рішення прийняте всупереч вказаним вимогам без погодження Міністерства молоді та спорту України.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 28.11.2024 позовні вимоги були задоволені повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Бориславська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити Дрогобицькій окружній прокуратурі Львівської області у задоволенні позовних вимог повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції помилково врахував при розгляді даного публічно-правового спору висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 12.02.2020 по справі №1340/5441/18, оскільки Велика Палата Верховного Суду у постанові від 09.09.2020 по справі №260/91/19 відступила в цих висновків. Натомість врахуванню підлягають висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 27.05.2020 по справі №813/1232/18, відповідно до яких спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеними до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства. Також вказує на неправильне застосування судом першої інстанції положень Законів України Про освіту, Про позашкільну освіту, внаслідок чого дійшов обґрунтованих висновків про необхідність застосування до спірних правовідносин постанови Кабінету Міністрів України №996 від 03.11.2010 Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики (далі - Постанова №996). Також судом не враховано висновки Верховного Суду, які викладені у постановах від 30.11.2021 по справі №290/791/16-а та від 27.091.2023 по справі №300/5730/21. Крім того, Бориславська міська рада вважає помилковими висновки суду першої інстанції з приводу того, що оспорюване рішення порушує права та інтереси мешканців громади, насамперед дітей. Також звертає увагу на неправильне застосування судом першої інстанції норм ст.48 Закону №3808.

У відзиві на апеляційну скаргу керівник Дрогобицької окружної прокуратури Львівської області просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Представник третьої особи в судове засідання не з`явився, хоча Бориславська дитячо-юнацька спортивна школа була належним чином повідомлена про дату, час та місце розгляду справи. При цьому, колегія суддів не вбачає підстав для відкладення судового засідання та вважає за можливе провести апеляційний розгляд за відсутності представника третьої особи.

Заслухавши суддю-доповідача, представницю відповідача Тахтарову О.Б.. яка підтримала апеляційну скаргу, представницю Дрогобицької окружної прокуратури Бокаловську Л.Є., заперечувала проти задоволення апеляційної скарги, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задоволити частково, рішення суду першої інстанції скасувати, а провадження по справі закрити, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що 31.01.2015 рішенням Бориславської міської ради №1725 було створено комунальний заклад Дитячо-юнацька спортивна школа Атлант та затвердженого його статут, відповідно до якого вказаний заклад є позашкільним навчальним закладом спортивного профілю, який забезпечує розвиток здібностей вихованців в обраному виді спорту, що в установленому порядку визнані в Україні, створює необхідні умови для гармонійного виховання, фізичного розвитку, повноцінного оздоровлення, змістовного відпочинку і дозвілля дітей і молоді, самореалізації, набуття навичок здорового способу життя, підготовки спортсменів для резервного спорту.

Комунальний заклад Дитячо-юнацька спортивна школа Атлант є юридичною особою, засновником якої є Бориславська міська рада та працює в структурі Львівської обласної організації фізкультурно-спортивного товариства Україна.

Рішенням Бориславської міської ради №184 від 30.03.2021 було вирішено реорганізувати комунальний заклад Дитяча-юнацька спортивна школа Атлант шляхом приєднання до Бориславської дитячо-юнацької спортивної школи. Підставою для прийняття рішення став лист управління культури, молоді, фізичної культури та спорту Бориславської міської ради №5 від 19.01.2021.

Згідно інформації, наданої Міністерством молоді та спорту України №3930/4.5 від 12.05.2021, до Міністерства не надходило звернення від засновників (власників) комунального закладу Дитячо-юнацька спортивна школа Атлант Бориславської міської ради щодо отримання дозволу на реорганізацію вказаного закладу фізичної культури та спорту шляхом приєднання його до Бориславської дитячо-юнацької спортивної школи.

У вказаному листі Міністерство молоді та спорту України вважало за доцільне з урахуванням положень ст.ст.23, 53 Закону України Про прокуратуру, з метою захисту державних інтересів у сфері охорони дитинства звернутися до суду з позовною заявою про визнання протиправним та скасування вищевказаного рішення.

Задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було надано жодних належних та допустимих доказів в підтвердження проведення ним обговорення з громадськістю з приводу розроблення проекту рішення про реорганізацію юридичної особи комунального закладу Дитячо-юнацька спортивна школа Атлант. Прийняття оспорюваного рішення фактично обґрунтоване суттєвою економією коштів місцевого бюджету і не враховує інтересів мешканців громади, насамперед дітей. Також судом встановлено, що під час вирішення відповідачем питання про реорганізацію вказаного комунального закладу та внесення його на розгляд в порядку денному, не було отримано згоду центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері фізичної культури та спорту, а також без проведення громадського обговорення відповідного проекту рішення, тобто оспорюване рішення було прийнято з порушенням процедури.

Проте, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції в порушення норм процесуального права помилково відніс даний спір до категорії тих, які мають розглядатися за правилами КАС України, виходячи з наступного.

Згідно ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття суд, встановлений законом зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до ч.1 ст.18 Закону України Про судоустрій і статус суддів №1402-VIII від 02.06.2016 (далі - Закон №1402), суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п.7 ч.1 ст.4 КАС України, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно п.1 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відтак, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно п.3 ч.1 ст.20 ГПК України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.

Відповідно до ст.55 Господарського кодексу України (далі ГК України), суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Суб`єктами господарювання є господарські організації юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України (далі ЦК України), державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.

Відповідно до ст.59 ГК України, припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону.

За змістом ст.104 ЦК України, юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації (крім установ, які не можуть бути перетвореними. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Юридична особа ліквідується, зокрема, за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами (ч.1 ст.110 ЦК України); дані про рішення щодо припинення юридичної особи належать до відомостей, які вносяться до Єдиного державного реєстру на підставі відповідних заяв (п.27 ч.2 ст.9 Закону України Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань).

Частиною четвертою статті 140 Конституції України визначено, що органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Відповідно до ст.143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Частиною третьою статті 16 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні №280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно п.30 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання в концесію об`єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади.

Відтак, засновником та власником корпоративних прав підприємства комунальної форми власності є територіальна громада, інтереси якої представляє відповідна рада.

Згідно ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Таким чином, до компетенції міської ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, в тому числі щодо створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Відповідно до ч.2 ст.10 Закону №280/97-ВР, обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивач звернувся до суду з позовом про скасування рішення Бориславської міської ради №184 від 30.03.2021 Про реорганізацію комунального закладу Дитяча-юнацька спортивна школа Атлант шляхом приєднання до Бориславської дитячо-юнацької спортивної школи, прийнятим у відповідності ст.104 ЦК України.

Велика Палата Верховного Суду у справі №813/1232/18 (постанова від 27.05.2020), предметом якої було визнання протиправним та скасування рішення Сокальської районної ради Львівської області про створення комунальної установи, визначаючи юрисдикцію спору у цій справі, зазначила, що районна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.

Також, у постанові від 10.09.2019 по справі №921/36/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спори, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності юридичної особи, є корпоративними у розумінні п.3 ч.1 ст.20 ГПК України, незалежно від того, чи є позивач акціонером (учасником) юридичної особи, і мають розглядатися за правилами ГПК України.

У разі, якщо здійснена державна реєстрація припинення юридичної особи, то відповідно до п.2 ч.1 ст.25 Закону України Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, належному способу захисту порушеного права чи інтересу відповідає позовна вимога про відміну державної реєстрації припинення юридичної особи. Такі спори повинні розглядатись за правилами господарського судочинства (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.09.2018 по справі №813/6286/15, від 06.02.2019 по справі №462/2646/17).

Отже, враховуючи суть спору та суб`єктний склад спірних правовідносин у справі №380/10927/21, колегія суддів дійшла висновку, що даний спір має вирішуватися судами за правилами ГПК України.

У постановах від 12.02.2020 у справах №1340/5441/18 та №813/1368/18 за подібних правовідносин Велика Палата Верховного Суду зазначила, що рішення обласної ради щодо припинення комунального закладу Львівський обласний центр здоров`я та комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр шляхом приєднання до комунального закладу Львівської обласної ради, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачки, як члена територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, тому позивачка скористалася своїм правом, визначеним ст.59 Закону №280/97-ВР на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Зміст приведених вище судових рішень Великої Палати Верховного Суду свідчить про існування розбіжностей у висновках, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах.

Необхідність відступу від висновку, викладеного в раніше ухваленій постанові Великої Палати Верховного Суду має виникати з певних визначених об`єктивних причин і такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані.

Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду можуть бути, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни у правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань, необхідність забезпечити єдність судової практики у застосуванні норм права тощо.

Відступаючи від висновку щодо застосування юридичної норми, Велика Палата Верховного Суду може шляхом буквального, звужувального чи розширювального тлумачення відповідної норми або повністю відмовитися від її висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши належні способи тлумачення юридичних норм.

Дійсно, положеннями ст.14 Закону України Основи законодавства України про охорону здоров`я, який визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров`я в Україні, передбачено, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Водночас частиною четвертою статті 16 цього Закону визначено, що планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності.

Розмежування юрисдикції спорів про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи про створення, реорганізацію чи припинення діяльності такої установи в залежності від характеру та сфери діяльності такої комунальної установи не ґрунтується на положеннях законодавства.

З огляду на вищевикладене, з метою забезпечення єдності судової практики щодо застосування норми права, враховуючи, що висновки, викладені в постановах від 12.02.2020 у справах №1340/5441/18 та №813/1368/18 містять розбіжності з висновками, викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 по справі №813/1232/18 щодо юрисдикційної належності спорів про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи, Велика Палата Верховного Суду вважала за необхідне відступити від висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2020 у справах №1340/5441/18 та №813/1368/18, вказавши, що такі спори є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

Вищевказані висновки приведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 по справі №260/91/19.

Згідно п.1 ч.1 ст.238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до ст.319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення підлягає скасуванню, а провадження у адміністративні справі підлягає закриттю.

Керуючись ст.ст.238, 308, 310, 315, 319, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Бориславської міської ради Львівської області задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року по справі №380/10927/21 скасувати та прийняти постанову, якою провадження у справі за адміністративним позовом Дрогобицької окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Бориславської міської ради (за участі третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Бориславської дитячо-юнацької спортивної школи) про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей судді С. П. Нос С. М. Шевчук Повне судове рішення складено 18.04.2024