Постанова

від 18.04.2024 по справі 280/3929/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

18 квітня 2024 року м. Дніпросправа № 280/3929/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Лукманової О.М. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,

розглянувши у письмовому провадженні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2023 року (суддя Бойченко Ю.П., м. Запоріжжя, повний текст рішення виготовлено 25.10.2023 року), у адміністративній справі №280/3929/23 за позовом Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури до Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета позову, на стороні відповідача: Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації, Акціонерне товариство «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини, суд

в с т а н о в и в:

У червні 2023 року Заступник керівника Запорізької обласної прокуратури (далі по тексту позивач) звернулася до суду з позовом до Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради (далі по тексту відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета позову, на стороні відповідача: Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації, Акціонерне товариство «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат», в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, а саме: Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по проспекту Металургів, 1А у м. Запоріжжі, та подання до Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації пропозицій про занесення вказаного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; зобов`язати відповідача виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, а саме: Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по проспекту Металургів, 1А у м. Запоріжжі, та подання до Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації пропозицій про занесення вказаного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2023 року позовні вимоги задоволено.

З рішенням суду першої інстанції не погодився Відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради та подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Свої вимоги обґрунтував тим, що рішення суду прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права. Апелянт зазначав, що відповідно до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 року №158 (зі змінами) забезпечення складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини є обов`язком уповноваженого органу, згідно п.2 розділу І Порядку уповноваженим органом є орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська державні адміністрації, отже обов`язок із забезпечення складання облікової документації покладається на обласну державну адміністрацію. Апелянт зазначав, що п.11 розділу ІІ вказаного Порядку Міністерство культури та інформаційної політики України координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації, тобто, у разі бездіяльності уповноваженого органу, яким відповідно до Порядку є обласна державна адміністрація, Міністерство може прийняти рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації. Апелянт зазначив, що Палац культури ім. С.М. Кірова має статус щойно виявленого об`єкту культурної спадщини, тобто на цей об`єкт розповсюджується дія Закону України «Про охорону культурної спадщини», таким чином він вже перебуває під охороною держави. На думку апелянта, приймаючи рішення суд не в повній мірі дослідив систему органів охорони культурної спадщини, а, також, нормативно-правові акти, що визначають завдання та повноваження, які чітко виокремлюють кожний спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, де кожен з них відповідає за вчинення конкретних дій на певних етапах; апелянт вважав, що не доведено, чим саме регламентується обов`язок Відділу забезпечувати складання облікової документації на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наказом Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації від 28.11.2013 року №49-О об`єкт нерухомості, а саме Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі, включено до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та містобудування м. Запоріжжі. З Державного реєстру нерухомих пам`яток України вбачається, що Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі, як об`єкт культурної спадщини, до такого не внесений. Відповідно до листа Запорізької обласної державної адміністрації (Запорізької обласної військової адміністрації) від 17.03.2023 року №02214/08-46, в органі охорони відсутня облікова документація, зокрема, на Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі. Листом від 12.05.2023 року №201/01-39 Відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради повідомив, що облікова документація на Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі, наявна, але вимогам чинного законодавства не відповідає. Рішення щодо розроблення оновленої документації прийматиметься у 2025 році. Вважаючи, що Відділом охорони культурної спадщини Запорізької міської ради допущено протиправну бездіяльність щодо не виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини та не подання до Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації пропозицій про занесення вказаного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, Заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до суду з даною позовною заявою. Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції керувався ст.1, ч.2 ст.5, пунктами 1, 2 ч.2 ст.6, ч.1 ст.13, ст.14 Закону України «Про охорону культурної спадщини»; ст.1, пп.5 п. «б» ст.31, пп.10 п. «б» ч.1 ст.32, частинами 1, 2 ст.54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; п.4 розділу І, п.3 розділу ІІІ, п.1 розділу V Порядком обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженим наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 року №58; пунктами 3, 4, 5 Порядку визначення категорій пам`яток, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2019 року №452; Положенням про відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради, затвердженим рішенням Запорізької міської ради від 30.09.2020 року №33 та прийшов до висновку про те, що обов`язок складання облікової документації належить до Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради; суд врахував, що Відділом облікова документація на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, а саме: Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі, не складалася та не подавалися пропозиції до Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації про занесення вказаного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а тому Відділом допущено протиправну бездіяльність в частині невиконання вимог чинного законодавства щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, а саме: Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі, та подання до Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації пропозицій про занесення вказаного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Суд керуючись судовою практикою, зазначив, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини, прокурором дотримано встановлений ст.53 КАС України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

Матеріалами справи встановлено, що наказом Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації від 28.11.2013 року №49-О занесено 105 об`єктів культурної спадщини архітектури та містобудування, що розташовані у м. Запоріжжя, затверджено Перелік об`єктів культурної спадщини архітектури та містобудування Запорізької області, у тому числі Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі, включено до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та містобудування м. Запоріжжі.

Згідно договору оренди землі від 20.06.2014 року №201404000100267, земельна ділянка за адресою: м. Запоріжжя, пр. Металургів, 1А, загальною площею 1,1359 га, кадастровий номер 2310100000:04:037:0244 Запорізькою міською радою (орендодавець) було передана в оренду ПАТ Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» (орендар), строком до 26.05.2033 року.

Як встановлено матеріалами справи, Запорізька обласна прокуратура листом від 23.02.2023 року №15/3-87вих-23 звернулася до Запорізької обласної державної адміністрації та Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради щодо вжиття заходів представницького характеру на захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, зокрема щодо не внесення до Реєстру понад 50 щойно виявлених об`єктів культурної спадщини м. Запоріжжя та відсутності інформації щодо направлення їх облікової документації до Міністерства культури з метою внесення пам`яток до Реєстру, зокрема, Палацу культури ім. С.М. Кірова (пр. Металургів, 1 А, м. Запоріжжя).

Листом від 03.03.2023 року №081/01-40 Відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради надав відповідь про те, що питання ініціативи розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини України та укладання охоронних договорів на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини архітектури та містобудування відповідно до чинного законодавства належать до повноважень Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації.

Листом від 17.02.2023 року №02214/08-46 Запорізька обласна військова адміністрація надала відповідь про те, що відсутня відповідна облікова документація на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини м. Запоріжжя, зокрема, Палац культури ім. С.М. Кірова (пр. Металургів, 1 А).

Встановлено, що листом від 05.05.2023 року №15/3-186вих-23 Запорізька обласна прокуратура направила запит до Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради про виготовлення та направлення облікової документації; пропозиції про занесення , зокрема, об`єкту культурної спадщини м. Запоріжжя - Палацу культури ім. С.М. Кірова (пр. Металургів, 1 А). до Державного реєстру нерухомих пам`яток України до органу охорони культурної спадщини вищого рівня.

Листом від 12.05.2023 року №201/01-39 Відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради надав відповідь про те, що рішення щодо розроблення оновленої облікової документації на об`єкти, зазначені у листі Запорізької обласної прокуратури буде прийматися у 2025 році.

Згідно Положення про відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради, затвердженого рішення Запорізької міської ради від 30.09.2020 року №33, Відділ є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини; Відділ подає пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього; забезпечує укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадини вищого рівня, відповідно до законодавства.

Відповідно до матеріалів справи та пояснень Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради листами від 21.02.2020 року №30, від 16.06.2020 року №01-41/80, від 17.06.2020 року №01-1/81, від 21.04.2021 року №064/01-41 Відділом направлено на адресу Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації облікову документацію на об`єкти культурної спадщини архітектури та містобудування для направлення її до Міністерства культури та інформаційної політики України з метою занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України в загальній кількості на 57 об`єктів, однак, серед них відсутній об`єкт - Палац культури ім. С.М. Кірова (пр. Металургів, 1 А).

В матеріалах справи є розпорядження Запорізької обласної військової адміністрації від 15.05.2023 року №236 «Про занесення об`єктів культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини Запорізької області, до якого під номером 73 внесено Палац культури ЗАлК за адресою: м. Запоріжжя, пр. Металургів, 1 А, дата утворення 1950-1952 роки, архітектурне рішення виконано в стилі ретроспективізму, власник : територіальна громада м. Запоріжжя в особі Запорізької міської ради.

З Державного реєстру нерухомих пам`яток України вбачається, що Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі, як об`єкт культурної спадщини, до Державного реєстру не внесений.

Встановлено, що відповідно до ст.1, ч.2 ст., ч.2 ст.6, ч.1 ст.13, ст.14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення. До повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки, зокрема, пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання. Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини. Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до підпункту 5 п «б». ст.31, підпункту 10 п. «б» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно пунктів 2.1, 3.2 Положення про відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 30.09.2020 року №33, Відділ є юридичною особою, метою діяльності Відділу є забезпечення реалізації державної політики у сфері, зокрема, обліку, дослідження, охорони об`єкті культурної спадщини для їх збереження (п. 2.1. Положення); Відділ відповідно до покладених на нього завдань здійснює функції, зокрема, подає пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього.

Відповідно до п.4 розділу І, пунктів 1, 3 розділу ІІІ Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 року №158 ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру є, зокрема, уповноважений орган - за категорією пам`ятки місцевого значення. Облікова документація складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень. Облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото інтер`єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акту стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.

Відповідно до п.5 Порядку визначення категорій пам`яток, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2019 року №452 попередню оцінку відповідності об`єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури.

Аналізуючи докази у справі та законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що занесенню об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує відповідна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження міської ради щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання на своїй території. Положенням про відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради, затвердженим рішенням Запорізької міської ради від 30.09.2020 року №33, Відділ забезпечує облік, дослідження, охорону об`єктів культурної спадщини для їх збереження; подає пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього, тобто у Відділу є обов`язок виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, який знаходиться на території та є власністю територіальної громади в особі Запорізької міської ради; подання до органу охорони культурної спадщини вищого рівня, яким є Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації, пропозиції про занесення об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що Відділом охорони культурної спадини Запорізької міської ради облікова документація на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, а саме: Палац культури ім. С.М. Кірова, розташований по пр. Металургів, 1 А у м. Запоріжжі, не складалася та не подавалися пропозиції до Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації про занесення вказаного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та частини 3-5 ст.53 КАС України прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини у разі бездіяльності уповноваженого органу, яка порушує інтереси держави та є необхідність захисту інтересів держави.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, рішення суду слід залишити без змін, як таке, що прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2023 року у адміністративній справі №280/3929/23 залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду відповідно до статей 328, 329 КАС України.

Головуючий - суддяО.М. Лукманова

суддяЛ.А. Божко

суддяЮ. В. Дурасова