Постанова

від 30.04.2024 по справі 440/3174/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 квітня 2024 року

м. Київ

справа №440/3174/19

адміністративне провадження № К/9901/32156/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у справі № 440/3174/19 (головуючий суддя Кононенко З.О., судді: Сіренко О.І., Калиновський В.А.) за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, треті особи: Комунальне підприємство «Теплоенерго», Департамент житлово-комунального господарства Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

23 серпня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради (далі також відповідач), у якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 606 від 25 травня 2018 року «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством «Теплоенерго» м.Кременчука» з додатком з моменту його прийняття;

визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1385 від 29 жовтня 2018 року «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством «Теплоенерго» м. Кременчука» з додатком з моменту його прийняття;

визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1658 від 10 грудня 2018 року «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством «Теплоенерго» м.Кременчука» з додатком з моменту його прийняття;

визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1092 від 10 жовтня 2017 року «Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству «Теплоенерго» на 2018 рік» з додатком з моменту його прийняття;

визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1752 від 28 грудня 2018 року «Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству «Теплоенерго» на 2019 рік» з додатком з моменту його прийняття;

визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань» з моменту його прийняття;

зобов`язати Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області за винесені протиправні рішення виплатити заподіяну матеріальну шкоду у розмірі 500000,00 гривень.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2019 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство «Теплоенерго» м.Кременчука» (далі також третя особа-1).

Цією ж ухвалою від 20 серпня 2019 року роз`єднано поєднані в одне провадження позовні вимоги у справі № 440/2240/19 шляхом виділення у самостійне провадження позовних вимог ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство «Теплоенерго» м. Кременчука» про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань» з моменту його прийняття.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року прийнято до провадження адміністративну справу № 440/3174/19 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство «Теплоенерго» м.Кременчука про визнання протиправним та скасування рішення та призначено підготовче засідання.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Департамент житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради (змінено назву на Департамент житлово-комунального господарства Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області, далі також третя особа-2 або Департамент).

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у задоволені позову відмовлено.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у справі № 440/3174/19 скасовано в частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправним та скасування пункту 4 Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань».

Прийнято в цій частині постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, треті особи Комунальне підприємство «Теплоенерго», Департамент житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради задоволено.

Визнано протиправним та скасовано пункт 4 Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань».

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у справі № 440/3174/19 залишено без змін.

26 листопада 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 19 листопада 2020 року, у якій скаржник просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року та залишити в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

30 грудня 2020 року від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарга, постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року залишити без змін.

12 січня 2021 року від третьої особи-2 надійшли письмові пояснення та клопотання, в якому зазначено про зміну назви з Департаменту житлово-комунального господарства виконавчого комітету Кременчуцької міської ради на Департамент житлово-комунального господарства Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області.

16 січня 2021 року від позивачки надійшло клопотання, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що Порядком проведення відкритих слухань, затвердженим рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року (далі також рішення № 138, Порядок № 138), передбачено, що не пізніше ніж за 2 календарні дні до дня проведення відкритих слухань (обговорень) виконавець послуг розміщує на своєму веб-порталі (за наявності) та на веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету оголошення про проведення відкритих слухань.

На думку позивачки, такі короткі строки (лише 2 календарні дні) обмежують її у праві завчасно дізнатися про проведення відкритого слухання, а також суперечать положенням Закону України від 10 грудня 2015 року № 887-VIII «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення» (далі також Закон № 887-VIII) та Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 390 від 30 липня 2012 року (далі також Порядок № 390).

У відзиві на позов відповідач наполягає на дотриманні процедури прийняття та опублікування спірного рішення.

На думку відповідача, оскільки оскаржуваним рішенням не порушено жодних прав позивачки та такий нормативно-правовий акт не застосовується безпосередньо до позивачки, остання не має права на звернення до суду із позовною вимогою про визнання протиправним та скасування такого нормативно-правового акта.

У відповіді на відзив позивачка додатково зазначила, що відповідно до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів підлягають оприлюдненню не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, натомість відповідачем не надано доказів оприлюднення проекту оскаржуваного рішення на веб-сайті відповідача.

У письмових поясненнях третя особа-2 зазначила, що спірне рішення № 138, яким затверджено Порядок проведення відкритих слухань, прийнято на виконання положень Закону № 887-VIII.

Водночас зауважила, що Порядок проведення відкритих слухань, затверджений рішенням № 138, не суперечить положенням та не змінює Порядок № 390.

На думку третьої особи-2, оскаржуваний нормативно-правовий акт породжує обов`язки лише для суб`єктів господарювання, які надають послуги з теплопостачання та гарячого водопостачання, та не порушує права та обов`язки позивачки.

У відповіді на пояснення третьої особи-2 позивачка зазначила, що оскаржуване нею рішення стосується її прав як споживача комунальних послуг з теплопостачання та гарячого водопостачання, оскільки таким рішенням встановлено процедуру організації та проведення відкритих слухань проектів рішень з питань встановлення тарифів та погодження інвестиційних програм.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

01 лютого 2019 року Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради розглянуто питання порядку денного № 3 «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань» та відповідно до частини третьої статті 4 Закону № 887-VIII, керуючись Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», статтею 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнято рішення № 138 «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань», яким затверджено Порядок проведення відкритих слухань.

Не погодившись із прийняттям Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради рішенням № 138 «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань», позивачка звернулася до суду з цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про дотримання відповідачем процедури оприлюднення проекту оскаржуваного рішення та прийнятого рішення.

Судом першої інстанції зауважено, що позивачка, зазначаючи про стислі строки (2 календарних дні) розміщення оголошення про проведення відкритих слухань, не наводить жодну конкретну норму закону, якою встановлений інший строк оприлюднення оголошення, або конкретну норму, якій суперечить встановлений у Порядку проведення відкритих слухань строк оприлюднення оголошення про проведення відкритих слухань.

На думку суду першої інстанції, невідповідність певного пункту Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням № 138, вимогам закону є підставою для внесення змін та доповнень до Порядку проведення відкритих слухань шляхом прийняття відповідного рішення та не може бути достатньою та самостійною підставою для визнання протиправним та скасування самого рішення № 138.

Також суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачка не є особою, щодо якої безпосередньо застосовано положення оскаржуваного рішення, оскільки доказів того, що це рішення спричинило суттєвого негативного впливу саме позивачці і вона зазнала реальної шкоди, матеріали справи не містять.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування пункту 4 Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням № 138, та ухвалюючи у цій частині постанову про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що такий короткий строк як 2 календарні дні не є розумним та не дає в повній мірі реалізувати права жителів громади як споживачів взяти участь в відкритих слуханнях, що порушує їхні права.

Суд апеляційної інстанції вважає, що застосування настільки стислих строків як два календарних дні на розміщення оголошення про проведення відкритих слухань, призвело до порушення відповідачем одного із основних принципів державної регуляторної політики України, визначених у статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме принципу прозорості та врахування громадської думки, який полягає у відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковому розгляді регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковості та своєчасності доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Також суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що позивачка не є особою, щодо якої безпосередньо застосовано положення оскаржуваного рішення.

На думку суду апеляційної інстанції, затверджений Порядок проведення відкритих слухань (які проводяться для обговорень мешканцями (споживачами) підвищення тарифів та затвердження інвестиційних програм) та оскаржуване рішення безпосередньо стосується прав та інтересів як позивачки так інтересів та прав інших мешканців м. Кременчука, оскільки оскаржуваним рішенням встановлено процедуру організації та проведення відкритих слухань проектів рішень відповідача з питань встановлення тарифів та погодження інвестиційних програм, про що зазначено в преамбулі Порядку.

Водночас судом апеляційної інстанції зауважено, що прийнятим Порядком проведення відкритих слухань встановлюються процедура та строки повідомлення споживачів про проведення відкритих слухань, подання зауважень та пропозицій споживачами, а отже, на думку суду, оскаржуване рішення, яким було затверджено такий Порядок, стосується та впливає на права позивачки.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В касаційній скарзі скаржник зазначає, що відповідно до частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Водночас зауважує, що в законодавстві не міститься вказівок щодо встановлення конкретного строку повідомлення про проведення відкритих слухань.

Відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції, зазначаючи, що такий короткий строк як 2 календарні дії не є розумним, не визначив конкретного строку.

Також зазначає, що судом апеляційної інстанції взагалі скасовано пункт Порядку проведення відкритих слухань про сповіщення населення.

Стверджує, що Порядок проведення відкритих слухань приймався з дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Наполягає на тому, що орган місцевого самоврядування діяв відповідно до вимог частини третьої статті четвертої Закону № 887-VIII та в межах повноважень.

У відзиві на касаційну скаргу позивачкою зазначено, що відповідачем як органом місцевого самоврядування при встановленні таких скорочених строків повідомлення про проведення відкритих слухань фактично порушено право позивачки як споживача на безперешкодний доступ до інформації та не забезпечено їй як споживачу належного доступу до інформації.

Третя особа-2 у письмових поясненнях зазначила, що Законом № 887-VIII або будь-яким іншим нормативно-правовим актом не встановлено мінімального або максимального строку протягом якого виконавець комунальних послуг повинен розмістити оголошення про проведення відкритих слухань.

Стверджує, що Порядок проведення відкритих слухань є одним із додаткових способів доведення інформації до фізичних або юридичних осіб, оскільки свої зауваження або пропозиції зацікавлені особи можуть висловити не лише під час проведення відкритих слухань, а протягом усього строку оприлюднення проєкту рішення.

У додатково поданому клопотанні позивачка зазначає, що документи, надані до суду відповідачем та третьою особою, які не направлялися іншим учасникам справи, є недопустимими. Стверджує, що такі документи також не були належним чином завірені.

Водночас вважає рішення суду апеляційної інстанції законним та обґрунтованим.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУД

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.

Частиною 1 статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або законних інтересів особи на момент її звернення до суду.

Водночас таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у відповідних законодавчих актах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Колегія суддів також враховує, що за сталою судовою практикою підстава позову - це ті обставини і норми права, які дозволяють особі звернутися до суду, а предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, стосовно яких він просить ухвалити судове рішення.

Предметом спору є рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань», яке є нормативно-правим актом.

Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування, визначені статтями 264-265 КАС України.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Разом з тим, у статті 20 Господарського кодексу України визначено, що держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб`єктів господарювання та споживачів. Кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів.

Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб`єктів, що суперечать законодавству, ущемляють права та законні інтереси суб`єкта господарювання.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивачка ОСОБА_1 є власницею квартири АДРЕСА_1 , в якій зареєстрована та проживає, є споживачем та платником послуг КП «Теплоенерго».

Отже, затверджений Порядок проведення відкритих слухань (які проводяться для обговорень мешканцями (споживачами) підвищення тарифів та затвердження інвестиційних програм) та оскаржуване рішення безпосередньо стосується прав та інтересів як позивачки так інтересів та прав інших мешканців м. Кременчука, оскільки оскаржуваним рішенням затверджено процедуру організації та проведення відкритих слухань проектів рішень відповідача з питань встановлення тарифів та погодження інвестиційних програм, про що зазначено в преамбулі Порядку.

За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР), органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до статті 40 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Закон України «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення» (зазначено вище також Закон № 887-VIII) визначає особливості доступу споживачів до інформації про встановлення цін/тарифів, заходи з енергозбереження, формування та виконання інвестиційних програм у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення.

Згідно із частиною третьою статті 4 Закону № 887-VIII державні органи та органи місцевого самоврядування, до повноважень яких віднесено встановлення цін/тарифів на товари, послуги суб`єктів природних монополій у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення, визначають порядок оприлюднення інформації, зазначеної у пункті 2 частини першої статті 1 цього Закону, та проведення відкритих слухань щодо цієї інформації за місцем надання споживачам послуг суб`єктами природних монополій та суміжних ринків.

Відповідно до абзацу 7 статті 13 цього Закону до основних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання належить встановлення для всіх категорій споживачів тарифів на теплову енергію і тарифів на виробництво теплової енергії (крім тарифів на теплову енергію, вироблену на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях та когенераційних установках) у порядку і межах, визначених законодавством.

Отже, орган місцевого самоврядування, до повноважень якого віднесено встановлення цін/тарифів, визначає порядок проведення відкритих слухань щодо цієї інформації за місцем надання споживачам послуг суб`єктами природних монополій та суміжних ринків.

Відповідно до частини шостої статті 59 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Із покликанням на повноваження, надані Законами № 280/97-ВР та № 887-VIII, Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради прийнято рішення № 138.

Відповідно до частин одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України № 1160-IV від 11 вересня 2003 року «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі також Закон № 1160-IV), регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Пунктом 5.18 Регламенту Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради № 1292 від 30 грудня 2016 року, встановлено, що проекти рішень Виконкому оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти рішень оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до пункту 7.2 Регламенту Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради висвітлення діяльності здійснюється шляхом оприлюднення проектів рішень Виконкому та прийнятих рішень Виконкому на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету відповідно до вимог чинного законодавства України.

Спірне рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань» відповідає ознакам нормативного-правового акта та є регуляторним, оскільки має владно-організаційний характер; містить загальнообов`язкові правила поведінки щодо порядку проведення відкритих слухань; не стосується прав і обов`язків чітко визначеного суб`єкта та прийнято не відносно конкретної особи, а розраховане на неодноразове застосування необмеженим колом суб`єктів; а також дія такого рішення не вичерпується його виконанням.

Отже, вказане рішення відповідно до частини дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР оприлюднюється у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій передбачений у статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Відповідно до статті 12 вказаного Закону регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань» з аналізом регуляторного вплив 10 грудня 2018 року та 27 грудня 2018 року опубліковано на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету у мережі Інтернет за адресою: https://www.kremen.gov.ua/?view=decision-executive-rada, а 13 грудня 2018 року - в газеті «Вісник Кременчука».

22 січня 2019 року на засіданні робочої групи з питань реалізації Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вирішено рекомендувати внести проект рішення на засідання Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради.

07 лютого 2019 року у газеті «Вісник Кременчука» оприлюднено прийняте рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань» з аналізом регуляторного впливу».

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради дотримано процедуру оприлюднення проекту оскаржуваного рішення та прийнятого рішення.

Ключовою підставою касаційної скарги відповідача є покликання на правомірність пункту 4 Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого оскаржуваним рішенням № 138 від 01 лютого 2019 року.

Так, за змістом пункту 3 прийнятого Порядку № 138, відкриті слухання (обговорення) проводяться суб`єктом господарювання, якому встановлюються тарифи та/або якому погоджується Інвестиційна програма (далі - виконавець послуг).

Своєю чергою пунктом 4 Порядку № 138, передбачено, що не пізніше ніж за 2 календарні дні до дня проведення відкритих слухань (обговорень) виконавець послуг розміщує на своєму веб-сайті (за наявності) та на веб-порталі Кременчуцької міської ради та виконавчого комітету оголошення про проведення відкритих слухань (обговорень). Інформація щодо проведення відкритих слухань (обговорень) також може додатково доводитися до відома споживачів іншими способами, а саме: за допомогою друкованих засобів масової інформації, телебачення, радіомовлення, Інтернет мережі тощо.

Отже, цей пункт визначає мінімальний строк розміщення інформації про відкритті слухання (обговорення) до дня проведення відкритих слухань.

Згідно із пунктом 4 Порядку № 138 в оголошенні зазначається інформація про дату, час, місце проведення відкритих слухань (обговорень) та порядок денний.

Колегія суддів звертає увагу, що Порядок № 138 був прийнятий на виконання Закону № 887-VIII та має відповідати принципам закладеним в цьому Законі.

Відповідно до статті 1 Закону № 887-VIII споживачам гарантується безперешкодний та безоплатний доступ до інформації, у тому числі (…) про прогнози зміни цін/тарифів та обґрунтування необхідності таких змін відповідно до заяви суб`єкта господарювання, що надається для встановлення тарифів на товари, послуги.

Водночас згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у тому числі (…) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення та розсудливо.

Колегія суддів вважає, що з урахуванням вимог Закону № 887-VIII орган місцевого самоврядування при встановлені порядку проведення відкритих слухань має визначати такий порядок, який забезпечить виконання цілей та завдань цього Закону.

Отже, саме із застосуванням критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України, необхідно визначати правомірність оскарженої частини рішення № 138.

В контексті вимог частини 2 статті 2 КАС України, встановлення дводенного терміну, обрахунок якого ведеться у календарних днях та не враховує святкові та вихідні дні, не може вважатись розсудливим та пропорційним щодо дотримання принципу безперешкодного доступу до інформації та участі в обговорені.

За такого правового регулювання та предмету спору, колегія суддів вважає, що при прийнятті рішення № 138 відповідач, встановлюючи такі строки, використав надані повноваження всупереч меті Закону № 887-VIII.

Водночас рішення № 138 в частині строків повідомлення про відкритті слухання прийнято необґрунтовано, оскільки відсутня бідь-яка аргументація настільки стислих строків.

В позовній заяві позивачка наголошувала, що у випадку, якщо такі оголошення про проведення обговорень припадуть на вихідні дні, то вона не зможе дізнатись про проведення таких слухань.

На думку суду апеляційної інстанції, оскільки в законодавстві не міститься вказівок щодо встановлення конкретного строку оголошення про проведення відкритих слухань, такі строки повинні встановлюватися на підставі принципу розумності.

Принцип розумності це сумісність умов з цілями юридичної норми, їх відповідності сутнісним елементам чи принципам, загальним принципам права, публічному порядку.

Так, специфікою принципу розумності є те, що, підстави та порядок їх застосування не є чітко визначеними. Зазначений принцип є засобом, спрямованим на досягнення певного балансу прав та інтересів учасників правовідносин.

Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції, що такий короткий строк як 2 календарні дні, не є розумним, та не дає в повній мірі реалізувати права жителів громади як споживачів взяти участь в відкритих слуханнях, що порушує їхні права.

Відповідач та третя особа наполягали на тому, що Порядок проведення відкритих слухань є одним із додаткових способів доведення інформації до фізичних або юридичних осіб. Акцентує увагу, що свої зауваження або пропозиції, зацікавлені особи можуть висловити не лише під час проведення відкритих слухань, а протягом усього строку оприлюднення проєкту рішення.

Так, Порядок № 390 визначає механізм доведення суб`єктами господарювання, що виробляють або надають житлово-комунальні послуги (далі - суб`єкти господарювання), до відома споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та врахування відповідної позиції територіальних громад при встановленні органами місцевого самоврядування (далі - орган, уповноважений встановлювати тарифи) тарифів на житлово-комунальні послуги.

За змістом пункту 2.12 Порядку № 390 строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження і пропозиції, встановлюється суб`єктом господарювання, але він не може бути меншим за 7 календарних днів та більшим ніж 14 календарних днів з дня повідомлення споживачів про намір здійснити зміну тарифів на житлово-комунальні послуги.

В свою чергу, згідно пункту 8 Порядку № 138 аргументовані зауваження, пропозиції обов`язково подаються представнику виконавця послуг виключно в письмовій формі та тільки від зареєстрованих осіб.

Відтак, зацікавлені особи можуть подавати зауваження і пропозиції як до проведення відкритих слухань так і безпосереднього під час проведення відкритих слухань.

Колегія суддів погоджується з доводами відповідача, що проведення відкритих слухань є одним із додаткових способів доведення інформації до фізичних або юридичних осіб, проте такі способи доведення інформації не є взаємозаміняючими.

Отже, особи, які бажають прийняти участь у відкритих слуханнях, підготувати та подати свої зауваження та пропозиції безпосередньо під час відкритих слухань мають право бути повідомленні у розумні строки, які забезпечать можливість таких осіб прийняти участь в обговоренні.

Абзацом другим пункту 3 цього ж Порядку зазначено, що процедура проведення відкритих слухань (обговорень) розпочинається з моменту оприлюднення виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області проектів рішення про встановлення тарифів та/або про погодження Інвестиційної програми та після доведення виконавцем послуг до відома споживачів інформації згідно з пунктом 2 цього Порядку.

За такого правого регулювання, з визначеного Порядком № 138 моменту, коли розпочинається процедура відкритих слухань (обговорень), виконавець послуг має можливість розмістити інформацію про дату, час та місце проведення відкритих слухань (обговорень), а не за 2 два календарні дні (які виконавець послуг може застосовувати як мінімально допустимі) до таких обговорень.

В свою чергу, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Частиною 9 статті 264 КАС України визначено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Статтею 265 КАС України передбачено наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним. Так, частиною 1 цієї статті передбачено, що резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду (частина 2 статті 265 КАС України).

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 264 КАС України, колегія суддів вважає, що пункт 4 Порядку проведення відкритих слухань затвердженого рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань» є протиправним та підлягає визнанню нечинним.

Відтак, судом апеляційної інстанції допущено порушення вищезазначених норм процесуального права, а саме не враховано особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування, визначені частиною дев`ятою статті 264 та статтею 265 КАС України.

Водночас колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про безпідставність доводів позивачки щодо подання відповідачем документів, копії яких засвідчені неуповноваженою особою відповідача, з огляду на таке.

Відповідно до положень статті 238 ЦК представник (у тому числі і за довіреністю юридичної особи) може бути уповноважений на вчинення лише тих правочинів, право на вчинення яких має особа, яку він представляє. Представник не може вчиняти правочин, який відповідно до його змісту може бути вчинений лише особисто тією особою, яку він представляє. Представник не може вчиняти правочин від імені особи, яку він представляє, у своїх інтересах або в інтересах іншої особи, представником якої він одночасно є, за винятком комерційного представництва, а також щодо інших осіб, встановлених законом.

Законодавством не встановлено жодних обмежень щодо зазначення у змісті довіреності посилання на уповноваження представника на засвідчення копій документів, у тому числі й довіреності, а також щодо подання таких копій до будь-якого підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, державних органів, суду.

Зважаючи на вищевикладене, у разі коли до адміністративного суду звертається представник юридичної особи, закон не встановлює обов`язок засвідчення копій довіреності на представництво нотаріусом або ж безпосередньо керівником юридичної особи, що видав довіреність.

Статтею 60 КАС передбачено, що представник, який має повноваження на ведення справи в суді, здійснює від імені особи, яку він представляє, її процесуальні права та обов`язки. Обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути застережені у виданій йому довіреності або ордері (частини перша, друга цієї статті).

У разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідної заяви, скарги, клопотання (частина восьма статті 59 КАС).

Судом апеляційної інстанції встановлено, що в матеріалах справи міститься копія довіреності № 496 від 26 грудня 2018 року за підписом міського голови Малецького Віталія Олексійовича, якою уповноважено ОСОБА_2 діяти протягом строку дії довіреності (до 31 грудня 2020 року) від імені Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, зокрема, бути представником у судах та посвідчувати у необхідній кількості копії документів з їх оригіналів з правом підпису за керівника, а також вчиняти усі інші, пов`язані з цим відповідні дії, з проставленням відповідних печаток.

Довіреність № 496 від 26 грудня 2018 року підписана міським головою ОСОБА_3 , який в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань стосовно Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області значиться підписантом.

Також в матеріалах справи міститься супровідний лист (а.с.94) про отримання 28 жовтня 2019 року копій документів на 78 аркушах позивачкою.

Колегія суддів з покликанням на зміст статті 341 КАС України зауважує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

З огляду на зазначене, доводи позивачки про те, що суд касаційної інстанції не повинен брати до уваги надані відповідачем докази, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки належність таких правильно встановлена судами попередніх інстанцій та Верховний Суд надає оцінку застосуванню норм права відповідно до встановлених судами обставин.

Водночас Верховний Суд зауважує, що нових доказів відповідачем та третьою особою до суду касаційної інстанції не подавалося.

За змістом статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Беручи до уваги, що судом апеляційної інстанції правильно застосовані норми матеріального права, проте допущено порушення норм процесуального права, які не призвели до ухвалення незаконного рішення, рішення суду апеляційної інстанції необхідно змінити в резолютивній частині.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради задовольнити частково.

Змінити абзац четвертий резолютивної частини постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у справі № 440/3174/19, виклавши в такій редакції:

«Визнати протиправним та нечинним пункт 4 Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року «Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань»».

В решті постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у справі № 440/3174/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа